II SA/Ke 163/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendant Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Policji nr [...] z dnia [...] w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych asp. szt. C.W. Wyżej wymieniony policjant został obwiniony o to, że: 1. w dniu 19 września 2006r. w S. na posiedzeniu Zarządu Terenowego NSZZ policjantów KPP w S., fałszywie oskarżył nadkom. K. P. o popełnienie przestępstwa polegającego na dopuszczeniu się przemocy psychicznej wobec policjantów Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji KPP w S., molestowaniu fizycznym policjantów - kobiet ze szczególnym udręczeniem oraz propagowaniu ideologii faszystowskiej, a tym samym poniżył go publicznie, 2. w dniu 27 września 2006r. w S. na podstawie fałszywych oskarżeń skierował do Prokuratury w S. zawiadomienie o popełnieniu przez Komendanta Policji nadkom. K. K., podinsp. A. D. i podinsp. A. K. przestępstwa polegającego na kierowaniu gróźb bezprawnych wobec policjantów OPI Sekcji Prewencji KPP w S. w celu uzyskania oświadczeń określonej treści, a tym samym pomówił ich o podejmowanie działań, które mogą poniżyć ich w opinii publicznej lub narazić na utratę zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, wiedząc, że takie działania nie były podejmowane - czym naruszył zasady etyki zawodowej, które zobowiązują policjantów do przestrzegania zasad poprawnego zachowania w stosunku do innych policjantów, poszanowania godności, a także tolerancji w zakresie nie naruszającym porządku prawnego oraz dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji, a tym samym sprzeniewierzył się Rocie ślubowania, zawartej w art. 27 ust 1 ustawy o Policji zobowiązującej policjantów m.in. do strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegania zasad etyki zawodowej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 14 i § 23 Zasad etyki zawodowej policjanta, a także dopuścił się przestępstwa określonego w art. 212 § 2 k.k. i art. 234 k.k. Powyższe zarzuty stanowiły podstawę do wszczęcia przeciwko C. W. w dniu [...] postępowania dyscyplinarnego. Uznając charakter zarzucanych policjantowi czynów w postępowaniu dyscyplinarnym oraz uzasadnione przypuszczenie, iż wyczerpują one znamiona przestępstwa Komendant Policji nadkom. K.K. rozkazem personalnym nr[...] z dnia [...] podjętym na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji zawiesił asp. szt. C. W. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia [...]do dnia [...]. Odwołanie od w/w decyzji złożył C. W. , wnosząc o jej uchylenie. Policjant wskazał, że w postępowaniu dyscyplinarnym zarzucono mu fałszywe oskarżenie Komendanta Policji o popełnienie przestępstw, które mogły tą osobę poniżyć w opinii publicznej lub narazić na utratę zaufania potrzebnego na zajmowanym stanowisku. Okoliczności te wywołują wątpliwości, co do bezstronności przełożonego, który wydał przedmiotową decyzję. Rozkazem personalnym z dnia [...]Nr [...] Komendant Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji stwierdzając, że charakter zarzucanych policjantowi czynów, ich skutki, w tym następstwa dla służby, stopień naruszenia zasad etyki zawodowej oraz naganne zachowanie policjanta stanowiły podstawę do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Policjant stawiał bowiem kierownictwo Komendy Policji w S. w złym świetle poprzez kierowanie pod jego adresem fałszywych oskarżeń, działając na niekorzyść służby i niezgodnie z prawem. Wskazał nadto, że organem właściwym do zawieszenia w czynnościach służbowych w stosunku do policjanta w jednostce organizacyjnej Policji bezpośrednio podległej jest Komendant Policji w S. (§ 1 pkt 3 lit. b Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. z 2002r. nr 120, poz. 1029). Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości dotyczących bezstronności nadkom. K. K. organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Postępowanie dyscyplinarne przeciwko asp. szt. C. W.wszczęto w dniu [...] i tego samego dnia wydano decyzję o zawieszeniu go w czynnościach służbowych, zaś Komendant Policji w S. nadkom. K. K., wydając zaskarżoną decyzję, działał w sytuacji niecierpiącej zwłoki, kierując się dobrem postępowania dyscyplinarnego oraz dobrem służby, które są tożsame z interesem społecznym. Natomiast ze względu na dobro postępowania dyscyplinarnego nadkom. K. K. wystąpił z wnioskiem do wyższego przełożonego i został wyłączony od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym w stosunku do odwołującego. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C. W., żądając uznania jej za nieważną. Skarżący podniósł, iż przedmiotowy rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 24 § 3 k.p.a., a zawieszenie go w czynnościach służbowych jest bezzasadne, bezprawne i złośliwe. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Instytucja wyłączenia pracownika normowana art. 24 k.p.a. służy realizacji w postępowaniu przede wszystkim dwóch zasad, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów orzekających ( art. 8 k.p.a.). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który w pełni akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, że przepisy o wyłączeniu organu nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu przepisów o wyłączeniu pracownika. Organ orzekający to pracownik, który tym się różni od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania, a nie tylko do załatwiania określonej kategorii spraw. Skoro tak, to organ podlega wszystkim tym samym rygorom, co szeregowy pracownik, a nadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a. Przyjęcie innego poglądu doprowadziłoby do uznania, że organ nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której jest sam stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym ( por. wyrok z 20.06. 1991r. SA 487/91, ONSA 1991, nr 2 poz. 50). Przepis art. 24 § 3 jako przyczynę wyłączenia pracownika wskazuje "istnienie okoliczności nie wymienionych, w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika". Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do jego bezstronności. Nie chodzi przy tym o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie wywołujących wątpliwość, co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności, a zatem nie jest pewne i jasne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny ( por. komentarz do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Wymaga podkreślenia, że przepisy nie wyjaśniają pojęcia "bezstronności". Nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków służbowych pracownika, powiązany z obowiązkiem rzetelnego i sumiennego ich wykonywania. O ile zatem pracownik dostrzeże w rozpoznawanej sprawie istnienie przesłanek określonych w art. 24 k.p.a., jest obowiązany powstrzymać się od podejmowania czynności w tej sprawie, bowiem naraża się na zarzut przekroczenia swoich obowiązków służbowych i przyczynienia się do wadliwości decyzji administracyjnej. O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90, w którym stwierdzono, że: "wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia"). Postanowienie o wyłączeniu lub o odmowie wyłączenia pracownika wydaje się na wniosek pracownika, strony lub z urzędu. Postanowienie to ma charakter konstytutywny, a zatem: "powoływanie się na wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. jest jednak skuteczne dopiero w razie wydania przez jego bezpośredniego przełożonego stosownego postanowienia po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika" ( wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92, niepublikowany). Pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu, niezależnie od podstawy wyłączenia, powinien zaniechać prowadzenia czynności procesowych w sprawie, z wyjątkiem czynności niecierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4.). W zakresie tych czynności mieszczą się "czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzekraczalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania" ( por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 152). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organem uprawnionym do orzekania o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych był komendant powiatowy Policji. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. z 2002r. nr 120, poz. 1029), organem uprawnionym do zawieszania w czynnościach służbowych jest komendant powiatowy Policji w stosunku do policjanta na stanowisku służbowym w jednostce organizacyjnej Policji bezpośrednio podległej. Bezspornym jest, że w odwołaniu od rozkazu personalnego organu I instancji z dnia [...] skarżący podnosił fakt zarzucenia mu w postępowaniu dyscyplinarnym fałszywego oskarżenia nadkom. K. K. i tym samym wskazywał na przesłankę wymienioną w art. 24 § 3 kpa: istnienia okoliczności wywołującej wątpliwości co do bezstronności funkcjonariusza pełniącego funkcję Komendanta Policji w S.. W sytuacji oczywistego konfliktu pomiędzy C. W. a Komendantem Policji w S. organ II instancji okoliczności te winien szczegółowo rozważyć i ocenić w taki sposób, aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności w jego podjęciu. Samo stwierdzenie, że podnoszone przez C. W. okoliczności nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym jest ogólnikowe i niewystarczające. Stanowisko organu II instancji jest o tyle niekonsekwentne, że w dniu [...] wyłączono nadkom. K. K., na jego wniosek, od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym w stosunku do skarżącego z uwagi na dobro tego postępowania. Za nieuzasadniony należy również uznać argument organu odnoszący się do wydania przez nadkom. K. K. decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych w sytuacji niecierpiącej zwłoki, kierując się dobrem postępowania dyscyplinarnego oraz tożsamym z interesem społecznym dobrem służby. Przepis § 4 art. 24 kpa stanowiący: "wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na ważny interes społeczny lub ważny interes stron" znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy pracownik (organ) zostanie wyłączony a zatem działanie pracownika (organu) w warunkach określonych w art. 24 § 4 kpa byłoby skuteczne dopiero w przypadku wydania przez jego bezpośredniego przełożonego postanowienia o wyłączeniu pracownika - por. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90 oraz wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., SA/Po 3155/92, niepublikowany). Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie wystąpiła, ponieważ pełniący funkcję Komendanta Policji w S. nadkom. K. K. w chwili wydawania rozkazu personalnego w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych C. W. nie był wyłączony od udziału w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych podnoszone przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co bezstronności pracownika winny zostać przez organ II instancji wszechstronnie wyjaśnione i ocenione również z uwagi na fakt, iż podstawę materialno-prawną do podjęcia decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta "można zawiesić" w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że organ orzekający działa w ramach uznania administracyjnego, a zatem podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela i poczynić szczegółowe ustalenia w zakresie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ( por. art. 77 kpa oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lipca 1998r., II SA 506/98, LEX nr 41383). Reasumując, brak dostatecznego wyjaśnienia i oceny czy podnoszone w odwołaniu przez C. W. okoliczności uprawdopodobniają istnienie wątpliwości co do bezstronności orzekającego w sprawie Komendanta Policji w S. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Policji w K., wyeliminuje stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.