II OSK 1505/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 524/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną II OSK 1505/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., II SA/Ke 524/06, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., działając na wniosek Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Kielcach, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w K.. Przedsięwzięcie to obejmuje modernizację (przebudowę i rozbudowę) zespołu obiektów stadionu piłkarskiego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami techniczno-budowlanymi i parkingiem dla ponad 300 samochodów osobowych Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. O. i S. O. oraz Wspólnoty Mieszkaniowe nieruchomości [...] - [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach umorzyło to postępowanie odwoławcze, uznając, że ani Wspólnoty Mieszkaniowe, ani A. O. i S. O. nie są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wspólnoty Mieszkaniowe podjęły starania o dopuszczenie ich do udziału w charakterze uczestnikach na prawach strony (art.31 K.p.a.) do postępowania w sprawie warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Prezydent Miasta Kielce postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. (w I. instancji) oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. (w II. instancji) odmówiło dopuszczenia Wspólnot Mieszkaniowych do postępowania w powyższej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. SKO w Kielcach stwierdziło nieważność obu powyższych postanowień (Prezydenta Miasta Kielce z [...] kwietnia 2004 r. oraz SKO z [...] czerwca 2004 r.) z powodu braku podstaw prawnych do zastosowania art.31 § 2 K.p.a., gdyż tylko organizacje społeczne mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia 16 marca 2006 r. Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2004 r., żądając wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wspólnoty Mieszkaniowe bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta Kielce zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Kielce w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Kielcach oraz żądaniem wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2004. Po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Kielcach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wspólnoty Mieszkaniowe swój interes prawny wywodzą z faktu, iż działki (zabudowane budynkami mieszkalnymi), których są użytkownikami, usytuowane są po przeciwnej stronie drogi w stosunku do projektowanej inwestycji. Z wyrysu i wypisu z rejestru gruntów wynika, że działkami sąsiadującymi z terenem inwestycji są m.in.: działki Skarbu Państwa nr [...] i nr [...], obie użytkowane jako drogi (odpowiednio – ul. [...] i Al. [...]). W postępowaniu brał udział zarządca dróg sąsiadujących z terenem inwestycji. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ odwoławczy wywnioskował, że emisja zanieczyszczeń do powietrza nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm, zaś ekran dźwiękoszczelny od strony Al. [...] i ul. [...] izolować będzie zabudowę mieszkaniową. Obiekt stadionu wykonany według proponowanej technologii będzie obiektem bezpiecznym dla powietrza i otoczenia. Ruch pojazdów (poza granicą obiektu) w rejonie ulic bezpośrednio sąsiadujących z obiektem stadionu (ul. [...], Al. [...], ul. [...] przy WDK, ul. [...]) spowoduje wzrost oddziaływania na otoczenie w czasie meczów piłkarskich i innych imprez masowych, bez przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia (stężeń) w powietrzu. Raport nie wskazuje także na potrzebę wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów osiedla mieszkaniowego oddzielonego pasem drogowym Al. [...]. Modernizacja obiektów stadionu nie powoduje takiej uciążliwości planowanej inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, nie graniczące z tą inwestycją. Projektowane zamierzenie inwestycyjne nie wpływa na sferę interesów osób zamieszkujących osiedla w obrębie ul. [...], Al. [...] i ul. [...] w K. i nie rodzi uprawnienia uczestnictwa w postępowaniu. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla modernizacji zespołu obiektów stadionu piłkarskiego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami techniczno-budowlanymi i parkingiem nie dotyczy interesu prawnego, ani obowiązku Wspólnot Mieszkaniowych, co skutkuje brakiem przesłanek przewidzianych art.28 i 29 K.p.a. W konsekwencji art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być podstawą prawną uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].06.2004 r. Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą decyzję SKO z dnia [...] lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił organowi naruszenie art.28 i art.29 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Wspólnoty Mieszkaniowe nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Zdaniem Prokuratora Wspólnoty wykazały swój interes prawny. Sam organ odwoławczy (powołując się na raport oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, jaką jest stadion na 15 tys. miejsc) wskazuje, że emisja hałasu na środowisko akustyczne zmusza do zaprojektowania ekranu dźwiękochłonnego izolującego teren zabudowy mieszkalnej. Wspólnoty mają zatem interes prawny polegający na ochronie ich własności przed uciążliwościami związanymi z planowanym przedsięwzięciem, a tym samym prawo do sprawdzenia czy polecono inwestorowi zastosowanie odpowiednich rozwiązań techniczno-technologicznych wskazanych w raporcie i do brania udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2006 r. Stroną postępowania o ustalenie warunków może być, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny (uchwała składu 7 sędziów NSA z 28 maja 2001 r., OSP 1/01, ONSA 2001, nr 4). Wykazanie interesu prawnego w takiej sprawie polega na wskazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości, wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Stosownie do art.54 pkt 2d w zw. z art.64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717), decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do tej grupy może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również — nieruchomości dalszej, na którą inwestycja oddziałuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego w ramach ustalonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustala krąg osób, które mają interes prawny w sprawie. Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (wyrok NSA z dnia 8.IX.2004 r., OSK 394/04). Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może dopiero nastąpić w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zasięg oddziaływania na środowisko został określony w Raporcie oddziaływania na środowisko, z którego wynika, że inwestycja spowoduje przekroczenie dopuszczalnych wartości emisji hałasu, w związku z czym przewidziano działania ograniczające emisję hałasu (str. 20). Stwierdzono, że od strony Al. [...] i ul. [...], gdzie znajdują się w bliskiej odległości tereny chronione należy zaprojektować strukturę akustyczną stanowiącą ekran dźwiękochłonny, izolujący te tereny od wzmożonego hałasu podczas zawodów sportowych i imprez okolicznościowych, które należy zaprojektować w ten sposób, aby wypełniały całą przestrzeń między koroną stadionu a zadaszeniem (orientacyjny przebieg ekranów przedstawiono w zał. 2 raportu). Urządzenia techniczne zlokalizowane na zewnątrz obiektów znajdujących się na terenie stadionu piłkarskiego należy wyposażyć w osłony dźwiękochłonne, tłumiki szumów o odpowiedniej skuteczności, eliminujące rozprzestrzenianie się hałasu. We wnioskach raportu podano, że inwestycja nie będzie po realizacji stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska ze względu na wystąpienie podwyższonego poziomu hałasu, ale z zastrzeżeniem przestrzegania zaleceń raportu. W związku z tym nie można podzielić stanowiska organów, że statusu strony nie mają Wspólnoty Mieszkaniowe, współwłaściciele lub użytkownicy wieczyści działek, które oddziela od terenu inwestycji ulica i o których mowa w raporcie jako o "terenie chronionym", który mają od wzmożonego hałasu izolować ekrany akustyczne. Niewątpliwie ich interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy został naruszony. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art.28 K.p.a. oraz art.151 § 1 pkt 1 K.p.a.. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia postępowania (a zwłaszcza art.28 i 29 K.p.a.) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem podstaw do uznania Wspólnot Mieszkaniowych za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego, ani obowiązku Wspólnot Mieszkaniowych, co skutkuje brakiem przesłanek przewidzianych art.28 K.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia konkluzji, że projektowana modernizacja narusza interesy prawne skarżących. Wspólnoty Mieszkaniowe mają jedynie interes faktyczny, tj. są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego, które mogłoby stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interesu prawnego nie można uzasadnić samym tylko ewentualnym utrudnieniem lub pogorszeniem warunków zamieszkania przez zamierzenie inwestycyjne. Skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje sposób wykonywania własności w sprawie indywidualnej, to właściciel nieruchomości objętej decyzją oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, mogą być uprawnieni do występowania w charakterze strony na podstawie art.28 K.p.a. Znajdujący się w aktach sprawy wyrys i wypis z rejestru gruntów z dnia 22 grudnia 2003 r. wskazują, że działkami sąsiadującymi z terenem inwestycji są m.in. działki oznaczone nr ew. [...] użytkowane jako droga tj. Al. [...] oraz działka oznaczona nr ew. [...] użytkowana jako droga tj. ul. [...], których właścicielem jest Skarb Państwa. W toczącym się postępowaniu w charakterze strony bierze udział zarządca dróg sąsiadujących z terenem inwestycji. Analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia w aspekcie możliwości negatywnego wpływu inwestycji na środowisko tj. m.in. emisji hałasu, zanieczyszczeń wykazała, iż inwestycja nie będzie powodować przekraczania dopuszczalnych norm. We wnioskach końcowych raportu stwierdzono, iż obiekt stadionu wykonany wg proponowanej technologii podczas eksploatacji będzie obiektem bezpiecznym dla powietrza i otoczenia. Raport nie wskazuje także na potrzebę wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów osiedla mieszkaniowego oddzielonego pasem drogowym Al. [...]. Określenie położenia działek użytkowanych przez odwołujących się było wcześniej znane i zostało wzięte pod uwagę przez organy wydające decyzję administracyjną. Brak jest, zatem podstaw do uznania Wspólnot Mieszkaniowych osiedla mieszkaniowego położonego w obrębie ulic: Al. [...],[...],[...] w K. za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, skoro postępowanie to nie dotyczy ani interesu prawnego ani też obowiązku Wspólnot, co skutkuje brakiem wystąpienia przesłanek przewidzianych art.28 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły o jej oddalenie. Podniosły, że oddzielający pas drogi Al. [...], zlokalizowany jest w odległości zaledwie 35 m od zabudowań mieszkalnych przy ul. [...], zaś trybuny dla widzów oddalone są o 200 m, od strony ul. [...] 50 m. Twierdzenie, że "negatywne oddziaływanie inwestycji nie wykroczy poza granice działek, do których inwestor ma tytuł prawa własności" jest całkowicie bezpodstawne w sytuacji, kiedy z każdej strony stadionu odległość inwestycji od istniejących obiektów jest inna. Wspólnoty Mieszkaniowe mają nie tylko interes faktyczny, ale i prawny żeby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym ponieważ działalność inwestycji uniemożliwia wykonywania im ich praw, zagraża zdrowiu i życiu hałasem przekraczającym dopuszczalne wartości. Wspólnoty podniosły, że pomimo hasłowego potraktowania innych problemów, raport dopuszcza lokalizację stadionu pod warunkiem, że osiedle mieszkaniowe musi być chronione przed hałasem odpowiednią strukturą akustyczną i wskazuje jakie parametry ma spełnić żeby była skuteczna. Takie zapisy i ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko dowodzą, że Wspólnoty Mieszkaniowe znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powołano się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97, mówiące, że "osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art.28 K.p.a. w żądaniu wydania przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego. Uwzględniając to, należało dojść do wniosku, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art.28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I. instancji, że uwzględnienie skargi uzasadnił niedopuszczeniem Wspólnot Mieszkaniowych do postępowania administracyjnego. Tymczasem nie zostało wykazane, aby Wspólnoty należało dopuścić. Tego rodzaju zarzut jest konsekwencją łączenia w jedną całość oddzielnych zagadnień, interesu prawnego dającego legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a wreszcie pytania czy doszło do naruszenia interesu prawnego strony. Skarga kasacyjna koncentruje się na wykazaniu, że interes prawny Wspólnot nie został naruszony. Porównanie art.50 P.p.s.a. – z jednej strony z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, art.87 ustawy o samorządzie powiatowym, art.90 ustawy o samorządzie województwa i art.44 ustawy o administracji rządowej w województwie – z drugiej strony dobitnie świadczą o tym, że na gruncie prawa polskiego legitymacja oparta na "interesie prawnym zaangażowanym w sprawie" jest istotnie odmienna od legitymacji opartej na "naruszeniu interesu prawnego". Bogate orzecznictwo i literatura przedmiotu zwalniają od szerszych wywodów w tym zakresie. Warto jedynie podkreślić, że powiązanie legitymacji z naruszeniem interesu prawnego jest zasadniczo mniej korzystne dla zainteresowanego podmiotu i dlatego takiej zależności nie można domniemywać, stosownie do ogólnej reguły rządzącej wykładnią prawa publicznego, iż nie można domniemywać uregulowań prawnych, które są mniej korzystne dla strony. Prawidłowo Sąd I. instancji wskazał, że stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Nie można mieć wątpliwości, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję. Dlatego nie można uznać za trafne wywodów (zawartych w skardze kasacyjnej i decyzjach), wywodzących brak legitymacji Wspólnot Mieszkańców z braku obecnego naruszenia interesu prawnego Wspólnot oraz z domniemania, że również w przyszłości te interesy nie będą zagrożone przez planowaną inwestycję. Trafnie Sąd I instancji wskazuje na fakt podejmowania działań zmierzających do ograniczenia uciążliwości planowanej inwestycji, co uzasadnia przyjęcie (nawet bez rozbudowanej analizy) wniosku, że planowana inwestycja może oddziaływać na interes prawny właścicieli tych działek czy innych podmiotów mających tytuł prawny do tych działek. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma określić zasady wykorzystania działki przez inwestora. Decyzja zapadająca w tym postępowaniu na temat zagospodarowania działki dotyczy interesu prawnego właścicieli tych działek, które mogą znaleźć się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Dlatego nawet, gdyby zostało wykazane, że planowana inwestycja będzie obiektem bezpiecznym dla powietrza i otoczenia (jak dowodzi skarga kasacyjna), to nie stanowiłoby to dowodu braku oddziaływania inwestycji na sąsiadujące działki, a tym samym nie podważałoby prawa Wspólnot do żądania dopuszczenia ich do udziału w charakterze strony. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc nietrafne, więc Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną — orzekając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).