II OSK 1702/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 70/07 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Fundacji [...] w Rybniku na rzecz Gminy R. kwotę 260 ( dwieście sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku rozpoznania skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego umorzył (wszczęte w wyniku wznowienia) postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającą, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2001 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla kompleksu obiektów rozrywkowo-usługowych "[...]". Powyższa decyzja została doręczona Fundacji [...] (nazywanej dalej również Fundacją) w dniu 20 września 2006 r. Wnioskiem z dnia 19 października 2006 r. Fundacja wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2006 r., podając, że odbioru wymienionej decyzji dokonała osoba nieuprawniona – wolontariusz, która nie była pracownikiem strony. Składając odwołanie od decyzji umarzającej wznowione postępowanie Fundacja podniosła, że nie miała wiedzy o upływie terminu do zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, albowiem wolontariusz na kopercie, w której znajdowała się decyzja, poczynił adnotację wskazującą, iż pismo zostało doręczone w dniu 21 września 2006 r. W ocenie skarżącej Fundacji, oparcie działalności Fundacji na pracy wolontariuszy, jak i okoliczność niedocenienia przez jednego z wolontariuszy znaczenia zapisu na kopercie świadczą o tym, że doszło w sprawie do niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że w rozpoznanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia zgodnego z żądaniem strony, albowiem Fundacja nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, skoro nie wykazała by niedopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Uchylając powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Fundacji zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kwestionowane rozstrzygnięcie odmawiające przywrócenia terminu wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to sprowadzało się do braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego oceny (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Według Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność gdzie i komu dokonano doręczenia decyzji z [...] września 2006 r., a następnie ocenić czy doręczenie to było skuteczne dla skarżącej. Okoliczności te, w opinii Sadu, były istotne, ponieważ doręczenie pism podmiotom innym niż osoby fizyczne następuje z zachowaniem warunków wymienionych w art. 45 k.p.a. Sąd wskazał, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy doręczenie decyzji miało miejsce w siedzibie skarżącej, a oświadczenie pełnomocnika Fundacji na rozprawie sądowej w dniu 6 czerwca 2006 r. różni się w tym zakresie od twierdzeń zawartych we wniosku o przywrócenie terminu. Ponieważ doręczenie dokonane poza lokalem siedziby nie wywołuje skutku prawnego, chyba że podmiot wymieniony w art. 45 k.p.a. wyraźnie wskazał inny sposób doręczeń, okoliczność powyższa wymaga wyjaśnienia. Podobnie, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zostało wyjaśnione w sprawie, czy G. W. odbierająca w dniu [...] września 2006 r. decyzję organu I instancji była osobą uprawnioną do odbioru pism. Skutek prawny wywołuje jedynie doręczenie "do rąk osoby uprawnionej", stąd organ orzekający powinien zbadać, czy G. W. była tego rodzaju osobą, na co zresztą może wskazywać adnotacja umieszczona na dowodzie doręczenia decyzji "pp". Ponieważ w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń w wymienionym wyżej zakresie (miejsce doręczenia i osoba odbierająca pismo), Sąd przyjął, że przedwcześnie i z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. odmówiono zaskarżonym postanowieniem przywrócenia terminu przyjmując, iż stwierdzone uchybienie miało charakter zawiniony. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Rybnik, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. skarżąca gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, ze organ administracji publicznej odmawiający przywrócenia terminu musi wykazać zainteresowanemu, że uchybienie było zawinione, a także art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób niewyczerpujący ustaliło stan faktyczny i nie dokonało w trakcie postępowania jego prawidłowej oceny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Gmina Rybnik stwierdziła, że strona wnosząca o przywrócenie terminu jest zobowiązana do uprawdopodobnienia przed organem, że istnieją okoliczności, które spowodowały, iż pomimo zachowania staranności działania nie można było dokonać spóźnionej czynności w przewidzianym prawem terminie. W rozpoznawanej sprawie, nie ma powodu by kwestionować doręczenie decyzji w siedzibie Fundacji, skoro okoliczność ta nie jest w ogólne kwestionowana przez stronę, jak też nie ma podstaw by przyjąć, że uprawdopodobnione zostało w sprawie, iż wolontariusz odbierający wpływającą do Fundacji korespondencję był osobą nieuprawnioną. Uwidoczniona na doręczonej decyzji adnotacja "pp" oznaczała, że G. W. w dalszym ciągu posiadała pełnomocnictwo do odbioru poczty. Jeżeli takiego pełnomocnictwa nie miała, to – jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną - na Fundacji ciążył obowiązek wykazania tego faktu. Tylko w takim przypadku mogłoby zostać przyjęte, że decyzja została doręczona w sposób wadliwy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawowana przez Sąd kontrola prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji ograniczyła się z tego względu do rozważenia zasadności zarzutów powołanych przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze kasacyjnej. Zasadniczym zarzutem Gminy Rybnik objęte zostało w niniejszej sprawie przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwych ustaleń dotyczących doręczenia Fundacji [...] decyzji Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego z dnia [...] września 2006 r. Powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw, by w rozpoznawanej sprawie skutecznie zakwestionowana mogła zostać prawidłowość doręczenia Fundacji decyzji organu I instancji o umorzeniu wznowionego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 58 § 1 k.p.a., albowiem wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał złożony wniosek o przywrócenie terminu uznając, że decyzja administracyjna, której on dotyczył została doręczona adresatowi w sposób prawem przewidziany. Nie zachodziły zatem w sprawie okoliczności, które nakazywałyby przyjąć, że zbadanie kwestii przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania i ocena zawinienia, była przedwczesna. Należy zauważyć, że jednostkom organizacyjnym, zgodnie z art. 45 k.p.a., doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma. Sąd I instancji nakazał szczegółowe rozważenie przez organ, który wydał zaskarżone do sądu postanowienie zarówno tego, czy decyzja organu I instancji została doręczona Fundacji w jej siedzibie, jak i tego, czy doręczono ją do rąk osoby uprawnionej, gdy tymczasem obie wymienione okoliczności były niesporne w tym sensie, że ich wystąpienie potwierdziła sama Fundacja [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach do wyjaśnienia miejsca doręczenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, skoro obie alternatywne możliwości, jakie mogłyby ewentualnie wchodzić tu w grę mając na uwadze akta sprawy (doręczenie bezpośrednio w siedzibie Fundacji albo odbiór pisma w placówce pocztowej) były prawnie dopuszczalne w świetle art. 45 k.p.a. oraz przepisu poprzedzającego wymienioną regulację, tj. art. 44 k.p.a., który w zakresie doręczania pism jednostkom organizacyjnym podlega odpowiedniemu stosowaniu. Jeżeli zatem we wniosku o przywrócenie terminu strona podała, że wedle jej stanu wiedzy decyzja "została wydana na poczcie i odebrana (...)", to wymóg określenia przez organ orzekający w sprawie miejsca doręczenia pisma pozbawiony był jakiegokolwiek uzasadnienia, ponieważ zakwestionowanie odbioru decyzji w siedzibie Fundacji nie miało wpływu na prawidłowość doręczenia tejże Fundacji kierowanej do niej decyzji. Pogląd ten ulega tym większemu wzmocnieniu, że na rozprawie przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 czerwca 2007 r. obecny na niej wiceprezes Fundacji stwierdził, iż w oparciu o rozmowę z członkami zarządu ustalił, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło "do rąk Pani G. W. w siedzibie Fundacji" (k. 45 akt). Jeżeli zatem - po szczegółowym wyjaśnieniu okoliczności doręczenia decyzji - jakiekolwiek wątpliwości zostały rozwiane i obie strony postępowania (skarżący i organ, który wydał zaskarżony akt) przyjęły zgodnie, że doręczenia decyzji odbyło się w określonym miejscu (siedziba Fundacji), to zakwestionowanie przez Sąd w tych warunkach przedstawionego zdarzenia i nakazanie organowi ponownego badania niespornej kwestii miejsca, gdzie doręczenie nastąpiło, nie może znaleźć akceptacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również podstaw, by uznane za prawidłowe mogło zostać zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach do dokonania szczegółowych ustaleń w odniesieniu do upoważnienia przez Fundację G. W. do odbioru korespondencji. Sąd I instancji przyjął, że odmówienie zaskarżonym do sądu postanowieniem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania było przedwczesne, albowiem nie zostało ustalone, czy G. W., która powołała się na posiadane pełnomocnictwo pocztowe, faktycznie miała wymagane upoważnienie do odbioru decyzji z dnia [...] września 2006 r. Przywołana przez Sąd okoliczność dysponowania stosownym pełnomocnictwem pocztowym, skądinąd prawdopodobna, na co zwrócił w swoim uzasadnieniu uwagę Sąd I instancji, nie miała jednak tak istotnego znaczenia, jak wynikać to by mogło ze stwierdzeń przyjętych w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie należało bowiem nadać kwestii przyjętych w działalności Fundacji reguł zachowania dotyczących odbioru kierowanej do niej korespondencji. Zgodzić się należy otóż z generalnie ujętą przez Sąd I instancji tezą, że zakres występującego na gruncie art. 45 k.p.a. pojęcia "osoby uprawnionej" zależy od wewnętrznego podziału funkcji w określonej jednostce i przyjętej w tym zakresie praktyki. Takie znaczenie wykładanemu wyrażeniu nadaje się w piśmiennictwie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 369; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 1, s. 532). Jeżeli zatem za osobę uprawnioną do odbioru pisma kierowanego do Fundacji uznawana być winna osoba zwyczajowo odbierająca w danej jednostce organizacyjnej korespondencję pocztową, to Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślając w swoim uzasadnieniu tę zasadę, konsekwentnie zobowiązany był wziąć pod uwagę rezultat jej zastosowania w stosunku do strony skarżącej. Fundacja [...] we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podała otóż, że "Obecnie zatrudnionych jest zaledwie trzech pracowników (...), co powoduje, że odbioru korespondencji dokonują osoby – wolontariusze.". Powyższe stwierdzenie wskazuje, że Fundacja funkcjonuje w oparciu o pracę wolontariuszy niepozostających organizacyjnie w żadnym sformalizowanym związku z miejscem wykonywanej działalności i są oni zwyczajowo upoważnieni do odbierania kierowanych do Fundacji za pośrednictwem poczty pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania powinien był uwzględnić okoliczność, którą przyznała sama strona i stwierdzić, że zaskarżoną decyzję organu I instancji przyjęła osoba upoważniona do tego. Osoba, która przedmiotową przesyłkę odebrała i wyraźnie podała numer tzw. pełnomocnictwa pocztowego. W tych warunkach powyższe doręczenie musiało być uznane za skuteczne i nie było powodów by je zakwestionować. Konsekwencją przyjęcia przez Sąd błędnych ustaleń w zakresie doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego z dnia [...] września 2006 r. było wydanie wadliwego rozstrzygnięcia stwierdzającego naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przepisów postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych. Wobec usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.