I SA/Rz 400/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Joanna Hanus po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 12 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia długoterminowej pożyczki - oddala skargę - Sygn. I SA/Rz 400/07 UZASADNIENIE Regionalna Izba Obrachunkowa (powoływana dalej w skrócie jako: RIO), uchwałą z dnia (...) stycznia 2007r. nr (...), na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001r., Nr 55, poz. 597 ze zm.; powoływana dalej jako: ustawa o RIO), art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; powoływana dalej jako: ustawa samorządowa), stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...)w całości - z powodu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm; powoływana dalej jako: ustawa o finansach publicznych). W uzasadnieniu swojej uchwały RIO podała, że wspomnianą uchwałą z dnia (...) grudnia 2006r. Rada Miejska w wyraziła zgodę na zaciągnięcie długoterminowej pożyczki na prefinansowanie zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa drogi łączącej ulicę Solidarności i ulicę Bojanowską z terenami poprzemysłowymi Huty - w kwocie 1.457.128zł; z okresem spłaty w 2007r. ze środków UE stanowiących dofinansowanie w wysokości 75% poniesionych wydatków. RIO wskazała dalej, że kwota planowanej pożyczki zgodna jest z kwotą przychodów budżetu miasta, zmienioną uchwałą z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...) "w sprawie zmian w budżecie miasta na 2006r.", ustalającą planowane przychody z tytułu zaciągniętej pożyczki z przeznaczeniem na rozchody z tytułu spłat wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. Na skutek dokonanych zmian po stronie dochodów budżetu zmniejszeniu uległa nadwyżka budżetu, stanowiąca źródło sfinansowania rozchodów z tytułu spłat rat wcześniej zaciągniętych pożyczek i kredytów, dla których wskazano, w wyżej wymienionej uchwale, nowe źródło sfinansowania w postaci przychodów z tytułu długoterminowej pożyczki w wysokości 1.457.128zł. Pomimo dokonanych zmian polegających na zwiększeniu planowanych przychodów budżetu, limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek nie został ustalony. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe: na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1), na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (pkt 2) oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (pkt 3), w granicach limitów zaciąganych zobowiązań, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy. W związku z brakiem określonego w uchwale budżetowej limitu zaciąganych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań budżetu jednostki samorządu terytorialnego - brak jest podstaw prawnych do zaciągnięcia pożyczki - zgodnie z uchwałą z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...). W istotny sposób naruszono art. 82 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, co uzasadnia treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę na uchwałę RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła gmina. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów procesowych - art. 12 ust. ust. 1 i 2 ustawy o RIO - polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego bez dokonania analizy zgodności z prawem uchwały rady miejskiej nr (...)i sformułowania stosownego wskazania nadzorczego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 82 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych - polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...)jest sprzeczna z prawem. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej Uchwały RIO oraz o obciążenie RIO kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że RIO nie zachowała trybu przewidzianego w art. 12 ustawy o RIO, co ograniczyło możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego w rozpatrywanej sprawie. Ponadto Gmina wskazała, że w dniu (...) grudnia 2005r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr (...) w sprawie budżetu miasta na 2006r., do której to RIO uchwałą z dnia (...) stycznia 2006r. nr (...) wskazało nieprawidłowości stanowiące istotne naruszenie prawa, polegające na: 1) ustaleniu w § 3 ust. 2 uchwały budżetowej źródła pokrycia wydatków znajdujących pokrycie w planowanych dochodach - kredytu planowanego do zaciągnięcia na rynku krajowym w kwocie 17.784.069zł tj. w kwocie wyższej od planowanego deficytu budżetu, a co pozostaje w sprzeczności z art. 184 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, 2) określeniu w § 4 uchwały budżetowej łącznej kwoty poręczeń i gwarancji w kwocie 17.784.069zł bez określenia terminu, co pozostaje w sprzeczności z art. 86 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, oraz sposób usunięcia tychże nieprawidłowości, wskazując termin do ich usunięcia do dnia 6 lutego 2006r. Uchwała budżetowa nie określała limitów zobowiązań z tytułu zaciągania kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Rada Miejska, uchwałą z dnia (...) stycznia 2006r. nr (...), zmieniła uchwałę w sprawie budżetu miasta na 2006r., usuwając wskazane nieprawidłowości i dostosowując budżet do wskazań zawartych w sentencji uchwały RIO z dnia (...) stycznia 2006r. Wobec tego RIO, uchwałą z dnia 7 lutego 2006r. nr (...), stwierdziła że uchwała budżetowa z dnia (...) grudnia 2005r., zmieniona uchwałą z dnia (...) stycznia 2006r., nie narusza prawa i umorzyła postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. W toku realizacji budżetu w 2006r. uchwałami Rady Miejskiej 1) z dnia (...) marca 2006r. (...)ustalono limity wydatków na Wieloletni Program Inwestycyjny (WPI) na lata 2006r. - 2008r. oraz dodano upoważnienie prezydentowi miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków z tytułu limitów na WPI na lata 2007 - 2008 w kwocie wynikającej z załącznika nr 14 do uchwały tj. 8.603.268zł, 2) z dnia (...) maja 2006r. nr (...) dokonano zmian treści załączników do uchwały z dnia (...) grudnia 2005r. nr (...) poprzez zmianę nazwy zadań inwestycyjnych celem ujednolicenia nazewnictwa zadań inwestycyjnych, 3) z dnia (...) czerwca 2006r. nr (...) ustalono nową kwotę limitu wydatków inwestycyjnych na rok 2006 oraz dokonano zmiany załącznika nr 13 pod nazwą: "Limit Wydatków Inwestycyjnych na rok 2006 związanych z wieloletnim programem inwestycyjnym pod nazwą: "Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej w gminie na lata 2006 - 2008" oraz zmiany załącznika nr 14 pod nazwą: "Limit wydatków na wieloletni program inwestycyjny pod nazwą: "Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej w gminie na lata 2006 - 2008". Uchwała ta nie wprowadzała limitu do zaciągania zobowiązań (pożyczki) na sfinansowanie wydatków z tytułu limitów na Wieloletni Program Inwestycyjny na lata 2007 - 2008 w kwocie wynikającej z załącznika nr 14, 4) z dnia (...) sierpnia 2006r. nr (...) w związku z wprowadzeniem do WPI nowego zadania pod nazwą: "Gospodarka Wodna-Ściekowa w (...)" nadano nowe brzmienie załącznika nr 14, powodując jednocześnie zwiększenie limitu wydatków na WPI i nie wprowadzono limitu do zaciągania pożyczek na sfinansowanie wydatków z tytułu limitów na wieloletni program inwestycyjny na lata 2007 - 2008 w kwocie wynikającej z załącznika nr 14, 5) z dnia (...) września 2006r. nr (...) ponownie dokonano korekty załącznika nr 14 poprzez zmniejszenie o kwotę 19.997,25zł i nie prowadzono limitu do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków z tytułu limitów na Wieloletni Program Inwestycyjny na lata 2007-2008 w kwocie wynikającej z załącznika nr 14, 6) z dnia (...) października 2006r. nr (...) dopisane zadanie do WPI, co spowodowało również zwiększenie limitu wydatków na Wieloletni Program Inwestycyjny stanowiący załącznik nr 14 i nie wprowadzono limitów do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków z tytułu limitów na WPI na lata 2007 - 2008 w kwocie wynikającej z załącznika nr 14. Z powyższego wynika, że cztery razy uległa zmianie uchwała budżetowa na 2006 w związku ze zmianą załącznika nr 14 - "Limit wydatków na Wieloletni Program Inwestycyjny pod nazwą: "Poprawa stanu infrastruktury społecznej i technicznej w gminie na lata 2006 - 2008", w której nie określono limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych pożyczek na sfinansowanie wydatków z tytułu limitów na Wieloletni Program Inwestycyjny na lata 2007 - 2008 w kwocie wynikającej z załącznika nr 14. RIO nie stwierdziła nieważności uchwał w związku z brakiem określonego w uchwale budżetowej limitu zobowiązań. Gmina miała więc prawo uznać, że postępuje zgodnie z prawem zaciągając pożyczkę długoterminową i podejmując uchwałę z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...). Stwierdzeniu nieważności tej uchwały powoduje, że: 1) w budżecie Gminy istnieją plany przychodów z tytułu pożyczki (zgodnie z uchwałą z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...) w sprawie zmian w budżecie miasta na 2006r.) w kwicie 1.457.128zł, co do której RIO, uchwałą z dnia (...) stycznia 2007r. nr (...), stwierdziła że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na nieustaleniu wielkości limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych limitów i pożyczek na sfinansowaniu rozchodów rad pożyczek i kredytów w kwocie 1.457.128zł, czym naruszono art. 184 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu uchwały RIO wskazało, iż w związku z tym że badanie uchwały nastąpiło po zakończeniu roku budżetowego oraz braku możliwości naprawy stwierdzonej nieprawidłowości we własnym zakresie przez Radę Miejską, należało ograniczyć się do stwierdzenia, iż badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. 2) pożyczka została zaciągnięta w 2006r. - było to tylko stwierdzenie stanu faktycznego - brakiem refundacji w 2006r. przez Unię Europejską wydatków (75%) poniesionych w ramach umowy o prefinansowaniu zadania inwestycyjnego przez BGK w R.; pożyczka krótkoterminowa stała się pożyczką długoterminową, 3) uchwała RIO z dnia (...) stycznia 2007r. nr (...)zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymuje wykonanie uchwały gminy z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a co nie jest możliwe do realizacji. Reasumując obie uchwały z dnia (...) grudnia 2006r. nr nr: (...) i (...)dotyczyły tej samej kwestii, a więc obie winny były ograniczyć się do stwierdzenia, jakie wynikało z uchwały RIO z dnia (...) stycznia 2007r. nr (...) to znaczy, iż z uwagi, że badanie uchwały nastąpiło po zakończeniu roku budżetowego oraz brakiem możliwości naprawy stwierdzonej nieprawidłowości we własnym zakresie przez Radę Miejską. Kolegium RIO ogranicza się do stwierdzenia, iż badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że art. 12 ust. ust. 1 i 2 ustawy o RIO stosuje się jedynie wobec uchwał budżetowych. Co do kwestii naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Przyznała, że badając w trybie 91 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę Rady Miejskiej z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...) nie zawiadomiła Rady o terminie posiedzenia Kolegium. Brak zawiadomienia nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż zakończenie roku budżetowego z dniem 31 grudnia 2006r. wywołało skutki, których nie można odwrócić. Twierdzenie skarżących, iż rozstrzygnięcie nadzorcze winno ograniczać się do stwierdzenia, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie jest właściwe, gdyż takie stwierdzenie może dotyczyć jedynie uchwały budżetowej, która z upływem roku kalendarzowego traci moc obowiązującą, co uniemożliwia orzekanie o jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że dla dokonywanej przez Sąd kontroli obojętne są takie okoliczności jak kryterium słuszności czy też względy pragmatyczne. Z mocy art. 51 ust. 1 ustawy samorządowej gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym (art. 165 ust. ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych). Ustawa budżetowa zawiera przepisy dotyczące obligatoryjnych i fakultatywnych elementów uchwały budżetowej. Art. 184 ust. 1 przesądza o obligatoryjnych elementach uchwały budżetowej, co w sposób jednoznaczny wynika z przyjętej przez ustawodawcę redakcji tego przepisu i użycia słowa: "określa". Wśród wymienionych w tym przepisie obligatoryjnych elementów uchwały budżetowej w punkcie 9 wymieniono: "limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1". Na elementy obligatoryjne uchwały budżetowej ustawodawca wskazał również w art. 184 ust. 3 ustawy, zaś elementy fakultatywne wymienił w art. 184 ust. ust. 2 i 4 ustawy. Wymieniony w art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy - art. 82 ust. 1 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. Z art. 184 ust. 1 pkt 9 koresponduje art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Z dotychczasowych uwag wynika, że limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy, gdyż wynika to z klarownego przepisu rangi ustawowej (art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych), a ponadto określenie tego limitu jest niezbędne, gdyż suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej. Oznacza to, że o ile uchwała budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera - mimo ustawowego wymogu - tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Ta ostatnia konstatacja jest klarowną konsekwencją jednoznacznych przepisów rangi ustawowej. Wzmocnieniem tej wykładni jest również argumentacja wynikająca z art. 51 ust. 1 ustawy samorządowej, stosownie do którego gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy. Reasumując na aprobatę więc zasługuje stanowisko RIO, że uchwała Rady Miejskiej z dnia (...) grudnia 2006r. nr (...) w sprawie zaciągnięcia długoterminowej pożyczki w sposób istotny narusza art. 82 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych. Dodać należy, iż niesporne jest między stronami, że przedmiotem tej uchwały jest pożyczka w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a w uchwale budżetowej Gminy na 2006r. nie określono limitu, o którym mowa w art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały - po myśli art. 91 ustawy samorządowej. Istotne naruszenie prawa uniemożliwiało ograniczenie się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Zasadnie skarżąca gmina wskazała, że w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż o posiedzeniu Kolegium RIO, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę z dnia (...)stycznia 2007r. nr (...), nie zawiadomiono Gminy, a to wbrew wymogom wynikającym z art. 18 ust. 3 ustawy o RIO. W sposób ugruntowany przyjmuje się w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że takie uchybienie przepisom należy oceniać w aspekcie okoliczności danej sprawy, a mianowicie należy skontrolować czy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taki skutek niezawiadomienia Gminy o posiedzeniu Kolegium RIO w niniejszej sprawie nie wystąpił. Zresztą sama skarżąca Gmina nie wykazuje okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie takiego skutku; ogranicza się jedynie do wskazania, że uniemożliwiło to przedstawienie swojego stanowiska i złożenia wyjaśnień w sprawie zaciągnięcia długoterminowej pożyczki. Niemniej jednak z treści skargi nie wynika, aby ewentualne wyjaśnienie wniosłoby do sprawy coś istotnego. Okoliczności przedstawione w obszernym uzasadnieniu skargi, a dotyczące okoliczności faktycznych determinujących potrzebę zaciągnięcia długoterminowej pożyczki (brak refundacji w 2006r. przez Unię Europejską wydatków poniesionych w ramach umowy o prefinansowaniu zadania inwestycyjnego; faktyczna niemożliwość wstrzymania uchwały Rady) nie są okolicznościami, które miałyby wpływ na ocenę, iż doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 82 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych). Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 12 ust. ust. 1 i 2 ustawy o RIO. Tryb przewidziany w tych przepisach, a mianowicie nakazujący RIO, prowadzącej postępowanie nadzorcze, wskazanie nieprawidlowości oraz sposób i termin ich usunięcia - dotyczy jedynie postępowania nadzorczego w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części. Uchwała zaś Rady Miejskiej z (...) grudnia 2006r. nr (...) w sprawie zaciągnięcia długoterminowej pożyczki nie jest uchwałą budżetową. Należy również podzielić, odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, pogląd sformułowany w odpowiedzi na skargę, że stwierdzenie iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa może dotyczyć jedynie uchwały budżetowej, która z upływem roku kalendarzowego traci moc obowiązującą, a co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Dodać również należy, co już Sąd zaakcentował we wstępnej części uzasadnienia, iż sądowa kontrola sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem, a jednocześnie dokonywana jest w granicach danej sprawy, którą zakreśla przedmiot zaskarżonej uchwały RIO. Okoliczności podnoszone w skardze odnośnie braku stosownej reakcji organu nadzorczego co do ewentualnych naruszeń prawa w innych uchwałach podejmowanych przez Radę Miejską nie stanowi dla Sądu podstawy dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego w danej sprawie aktu nadzorczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w związku z tym ją oddalił - po myśli art. 151 p.p.s.a.