II SA/Lu 107/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym przy ul. [...] w P. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" ul. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w sprawie zgodności z przepisami usytuowania budynku wielorodzinnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. przy ul. [...] i [...] w P. Organ pierwszej instancji przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające w dniu 4 stycznia 2006 r. dokonał kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę naruszył art. 10 k.p.a., gdyż nie zapewnił wszystkim stronom udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego. Skoro zaś w myśl art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, to nie można uznać, że stan faktyczny przyjęty przez organ pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia został udowodniony. Ponadto zdaniem organu drugiej instancji wątpliwości budziło orzekanie o zaniechaniu dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy budowa była już zakończona. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu niewyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ drugiej instancji wyjaśnił, iż kwestia ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył K.K., wnosząc o ustalenie, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 138 § 2 k.p.a., tzn. organ drugiej instancji sam był zobowiązany rozstrzygnąć zagadnienie co do jego istoty. Skarżący wniósł również o ukaranie organu drugiej instancji za bezczynność w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie przedłużają postępowanie uniemożliwiając wykonanie wyroku Sądu z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/05. Skarżący podniósł, że powoływanie się przez organ odwoławczy na fakt, iż wnioski o wyłączenie organu pierwszej instancji zostały już rozstrzygnięte jest w tej sytuacji całkowicie niesłuszne. Skarżący wskazał, iż kwestia naruszenia przez inwestycję zapisów planu miejscowego jest oczywista i nie wymaga kolejnych wizji lokalnych, co wynika również z dołączonej do skargi opinii urbanistycznej. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło do zmowy kryminalnej inwestora i wykonującego projekty architekta, a także organów wydających decyzji w sprawie, w związku z czym wniósł o skorzystanie przez Sąd z uprawnień wskazanych w art. 155 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przytoczonego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, iż organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38; B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 614). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl. oraz z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). W szczególności należy podkreślić, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2002 r., V SA 1227/01, niepubl., z dnia 8 sierpnia 2001 r., II SA/Gd 894/99, niepubl., z dnia 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96, niepubl., z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97, niepubl.). Z treści art. 81 k.p.a. wynika bowiem zasada, że jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (poza okolicznościami, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.), okoliczności faktyczne ustalane na tej podstawie nie mogą być uznane za udowodnione (G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze, 2005, s. 252-253). Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie, z akt sprawy wynika bowiem – czego nie kwestionuje skarżący – iż oględziny w sprawie pobudowanego budynku mieszkalno-usługowego, położonego w P., przy ul. [...] dokonane w dniu 10 lipca 2006 r. przeprowadzone zostały z naruszeniem art. 79 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Organ pierwszej instancji przeprowadził natomiast dowód w postaci oględzin, pomimo, iż R.K., będący stroną postępowania administracyjnego nie został prawidłowo powiadomiony o terminie i miejscu oględzin. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu doręczenia tej stronie zawiadomienia z dnia 5 czerwca 2006 r. (k. 23 akt I instancji). Organ pierwszej instancji naruszył również w toku postępowania przepis art. 68 § 1 i 2 k.p.a., określający, iż protokół z czynności dowodowej (w tym z oględzin) sporządza się w taki sposób, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół ten odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Protokół z oględzin dokonanych w dniu 10 lipca 2006 r. w niniejszej sprawie zawiera jedynie uwagi, które zostały zgłoszone przez osoby obecne przy oględzinach, pomija natomiast istotne dla wyniku sprawy okoliczności odnoszące się do tego, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono (k. 24-26 akt I instancji). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który na podstawie powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania – uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym przy ul[...] w P. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", ul. [...],oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu drugiej instancji, skoro organ ten rozpatrzył odwołania złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i wydał zaskarżoną decyzję w terminie przewidzianym w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Ponadto niezasadny jest zarzut dotyczący wyłączenia organu pierwszej instancji. Kwestia wyłączenia organu została bowiem rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (k. 215 akt II instancji). Brak jest również podstaw do uwzględnienie żądania skarżącego dotyczącego zastosowania przez Sąd przepisu art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich uchybień, które obligowały by go do podjęcia działań sygnalizacyjnych wskazanych w tym przepisie. Z tych wszystkich względów i z mocy przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.