I OSK 1721/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA : Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 636/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Katowicach z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień funkcjonariuszy służby więziennej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 636/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Katowicach z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) odmówił A. K. wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za pełnione służby w dniach wolnych od służby w latach 1999-2003. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że funkcjonariusz zwolniony ze Służby Więziennej otrzymuje na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy: 1) odprawę, 2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, 3) zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 72, 4) zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci, a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Ponadto zgodnie z art. 113 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze Służby Więziennej świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wśród enumeratywnie wymienionych w art. 110 ustawy o Służbie Więziennej świadczeniach, nie ma mowy o świadczeniu w postaci wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną w dni wolne od służby, a zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Organ odwoławczy podzielając ocenę organu pierwszej instancji wskazał, że skarżący miał możliwość uzyskania dni wolnych za służby pełnione w latach 1999 - 2003 w dni wolne od służby, czego nie wykorzystał. Decyzja z dnia [...] maja 2006 r. stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w takim stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając zarazem, że organy prawidłowo zastosowały się do wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 741/04, które skutkowały koniecznością kontynuacji postępowania administracyjnego oraz koniecznością ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem, z art. 153 P.p.s.a., zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może podejmować działań oraz stosować wykładni przepisów prawa, pozostających w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, z którego wynika, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Z kolei art. 32 ust. 2 ustawy, w zakresie przedmiotowym, do wydania rozporządzenia przez Ministra Sprawiedliwości, przewiduje regulację sposobu udzielania czasu wolnego za pełnienie służby poza rozkładem. Skoro zaś art. 32 ust. 1 i 2 ustawy stanowiący o prawie do wypoczynku, przewiduje czas wolny, a nie wymienia innej formy rekompensaty, w tym ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem, to brak podstaw prawnych do przyznania ekwiwalentu za służbę w dni ustawowo wolne od pracy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organy nie wzięły pod uwagę zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.Urz. MS Nr 4, poz. 39), Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej kwestii wypowiedział się Sąd w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., wskazując, iż akty o charakterze wewnętrznym, a niezaliczone do aktów powszechnie obowiązujących, nie mogą być podstawą do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach obywateli. Ponadto powyższe zarządzenie nie przewiduje świadczenia w formie ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby w dniach wolnych od służby. Przepis § 6 ust. 4 zarządzenia stanowi o udzieleniu dnia wolnego od służby w przypadku pełnienia służby w soboty, niedziele i święta. W przepisie § 7 ust. 2 zarządzenia przewidziano w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, udzielenie funkcjonariuszowi w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Dlatego też za służbę w sobotę, niedzielę i święta przewidziano jedną formę rekompensaty: udzielenie dnia wolnego od pracy, w zamian zaś za służbę pełnioną poza rozkładem czasu pracy, przewidziano czas wolny od służby. Trafnie zatem organy przyjęły, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowić mogą jedynie przepisy ustawy o Służbie Więziennej, dlatego też w tym akcie normatywnym poszukiwały przepisu umożliwiającego rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącego. O świadczeniach, jakie przysługują funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby mowa jest w art. 110 i art. 113 ustawy. Nie przewidują one ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem. W związku z powyższą regulacją Sąd przyjął, że rekompensata, realizująca cel określony w art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej - zapewnienie wypoczynku funkcjonariuszowi Służby Więziennej - może mieć wyłącznie formę czasu wolnego, gdyż żaden przepis tej ustawy nie odnosi się do ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby. Sąd wskazał, że w sprawie nie miały również zastosowania przepisy Kodeksu pracy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe, bowiem przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują takiej możliwości. Od powyższego wyroku A. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. W zakresie prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej polegające na błędnej ich wykładni przez przyjęcie, że przepisy te mogły stanowić podstawę decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za pełnione służby w dniach wolnych, podczas gdy z ich treści nie sposób wyprowadzić normy prawnej zakazującej wypłaty ekwiwalentu za pełnione służby w dniach wolnych od służby, a także art. 2 i art. 24 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której ich zastosowanie powinno mieć miejsce. W zakresie przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niestwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji w całości, chociaż na mocy powołanego przepisu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowym byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że podstawę prawną decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji stanowiły art. 31 ust. 1 pkt 4 oraz art. 32 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej, natomiast organ odwoławczy jako podstawę prawną powołał art. 31 ust. 4 w/w ustawy. Żaden z powołanych (jako podstawy prawne decyzji) przez organy obu instancji przepisów nie reguluje ani na korzyść, ani też na niekorzyść skarżącego kwestii świadczeń za służby pełnione poza rozkładem czasu pracy. Przedmiotową kwestię powinno regulować rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, które jak dotąd nie zostało wydane. Skoro zatem powołane w zaskarżonych decyzjach przepisy nie regulują spornych kwestii, to już z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna zostać stwierdzona przez Sąd nieważność zaskarżonych decyzji. Przepis art. 32 ust. 1 i 2 ustawy stanowiący o prawie do wypoczynku, przewiduje czas wolny i nie wymienia innej formy rekompensaty, w tym ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza rozkładem, to jednak również przepis ten nie zabrania przyznania takiej rekompensaty za przepracowane godziny poza rozkładem czasu pracy. W sprawie (w szczególności w przypadku istnienia luki w prawie) Sąd powinien był zastosować normy o charakterze konstytucyjnym, a w szczególności zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), pomocniczo zaś należało zastosować art. 24 Konstytucji RP przewidujący szczególną ochronę państwa dla wykonywanej pracy. Skarżący podkreślił, że w praktyce wielokrotnie wypłacane były funkcjonariuszom Służby Więziennej świadczenia pieniężne z tytułu sprawowania służby ponad normy czasu jej pełnienia (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 766/05). W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że stosunek służbowy funkcjonariuszy służby więziennej ma charakter administracyjnoprawny, tym samym zasadniczo różni się od stosunku pracy o charakterze cywilnoprawnym. Wszelkie uregulowania związane ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza znajdują się w ustawie pragmatycznej - o Służbie Więziennej. Przepis art. 31 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje, co należy rozumieć przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 tegoż przepisu. Między innymi chodzi o ustalanie uposażenia oraz realizację wynikających ze stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Sprawy te na mocy ust. 1 i 4 powyższego artykułu załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej przez wskazane w nim właściwe organy. Z tych właśnie przepisów wynikał dla organów obu instancji nakaz załatwienia żądania skarżącego (wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną w dni ustawowo wolne od pracy), należącego do kategorii spraw osobowych, w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnie jako podstawę prawną oceny tego żądania organy przyjęły - wobec braku innych uregulowań prawnych w ustawie pragmatycznej dotyczących żądania skarżącego - przepisy dotyczące czasu służby funkcjonariusza, który jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (art. 32 ustawy o Służbie Więziennej). Ponieważ obowiązki i potrzeby służby wyznaczają wymiar czasu służby to rozkład służby w ujęciu ustawy pragmatycznej daje jedynie prawo do wypoczynku. Natomiast nie gwarantuje dni wolnych ustawowo od pracy, ani dodatkowego uposażenia (ekwiwalentu pieniężnego) za pracę w takich dniach. Omawiane uregulowania prawne zawarte w ustawie o Służbie Więziennej świadczą jedynie o nadzorze Państwa nad służbą funkcjonariuszy Służby Więziennej i w żadnym razie nie godzą ani w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP, ani w zasadę ochrony pracy - art. 24 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że funkcjonariusz Służby Więziennej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu Pracy. Zatem nie ma do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu Pracy zawarta w art. 5 tego Kodeksu. Należy też podnieść, że - wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej - przywołanym w niej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt 766/05, nie przyznano funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do wypłaty ekwiwalentu za "pracę w godzinach nadliczbowych", a jedynie uchylono zaskarżony wyrok sądu niższej instancji z powodu zastosowania przepisów nie mieszczących się w kategorii źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.