I SA/Rz 496/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Protokolant Joanna Hanus po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 12 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Województwa na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia marca 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dotyczącej budżetu województwa I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącego Województwa kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zarządza zwrot skarżącemu Województwu kwoty 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem nienależnie uiszczonej opłaty kancelaryjnej. Uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2006r. stanowiącą rozstrzygnięcie nadzorcze, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 1 ust. 3 uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006 r. dotyczącego przeniesienia w planie wydatków budżetu Województwa na 2006 r. polegającego na zmniejszeniu w dziale 757 "Obsługa długu publicznego", rozdziale 75704 "Rozliczenia z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego" o kwotę 70.000 zł wydatków bieżących z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz zwiększeniu o tę samą kwotę w dziale 010 "Rolnictwo i Łowiectwo", rozdziale 01095 "Pozostała działalność" pozostałych wydatków bieżących na sfinansowanie zadań z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków, zleconych do wykonania Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych w S. W., zwany dalej Centralnym Ośrodkiem. W ocenie organu nadzoru uchwała, we wskazanym zakresie, została wydana z istotnym naruszeniem art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm.), gdyż w obowiązującym porządku prawnym brakuje podstawy prawnej do zlecania wykonania zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego państwowej jednostce budżetowej. Województwo w skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako przepis autonomiczny daje podstawę wydatkowania środków z budżetu na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego określone odrębnymi przepisami. Ustawodawca przewidział w art. 25 ustawy o nasiennictwie obowiązek współpracy samorządów województwa z Centralnym Ośrodkiem w prowadzeniu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego. Zdaniem skarżącego z uwagi na to, że wymieniony obowiązek nałożony został w drodze ustawy, samorząd województwa może go realizować w różnych formach, także w formie wsparcia finansowego. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie naruszała art. 3, art. 22, art. 25 oraz art. 27 ustawy o nasiennictwie a powołanie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego nie może przesądzać o nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 401/06, oddalił skargę Województwa na uchwałę stanowiącą rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia (...) marca 2006 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa. Sąd oddalając skargę podniósł m.in. że art. 14 ustawy o samorządzie województwa wylicza przykładowo zadania o charakterze wojewódzkim, które zostały przypisane samorządowi województwa. Zadania te należy zaliczyć do zadań własnych wojewódzkiego samorządu terytorialnego, które samorząd województwa może wypełniać w oparciu o ustawy materialne prawa administracyjnego. Podstawą materialnoprawną dla wypełniania tych zadań własnych jest również ustawa o nasiennictwie a w szczególności art. 25 tej ustawy, powołany również jako podstawa materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie wynika, że Centralny Ośrodek jest państwową jednostką budżetową. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania wyjątki wymienione w art. 22 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych, pozwalające państwowym jednostkom budżetowym na gromadzenie na rachunku dochodów własnych uzyskiwanych środków, gdyż żadna z wymienionych tam przesłanek nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Otrzymywane przez Centralny Ośrodek środki od Województwa, na mocy zawartego porozumienia, nie wykraczają poza zakres działalności podstawowej Centralnego Ośrodka, a tylko dochody uzyskane z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej w statucie, polegającej między innymi na świadczeniu usług, mogą być gromadzone na rachunku dochodów własnych. Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego, że przy podjęciu uchwały nie naruszono art. 22 ustawy o nasiennictwie, jednak powołanie tego przepisu przez organ nadzoru nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący domagał się jego uchylenia i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Województwo zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnej interpretacji art. 25 ustawy o nasiennictwie, polegającej na przyjęciu, że współpraca Centralnego Ośrodka z samorządem województwa nie może polegać na finansowej partycypacji samorządu województwa w zadaniach z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych oraz, że porozumienie o współpracy zawierające zobowiązanie pieniężne nie ma znaczenia prawnego, błędnej interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że Centralny Ośrodek odprowadza dochody na rachunek budżetu państwa, błędnej interpretacji art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 14 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że zadanie samorządu województwa określone w art. 25 ust. 1 ustawy o nasiennictwie nie mogą być finansowane dotacją do zadań Centralnego Ośrodka i nieuwzględnienie faktu, że przy Centralnym Ośrodku utworzone jest gospodarstwo pomocnicze - Stacja Doświadczalna Oceny Odmian w Przecławiu oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, że są one zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ nadzoru zarzucił uchwale Sejmiku Województwa naruszenie art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinna polegać na zbadaniu czy wymienione w nim przepisy zostały w istocie naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie tak rozumianej kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przeprowadził. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa nie zostało poprzedzone wykładnią wskazanych w nim przepisów prawa, naruszonych według organu nadzoru, uchwałą Sejmiku Województwa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną "interpretację" jest o tyle zasadny, że WSA w istocie nie dokonał wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, winien, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Nie sposób w związku z tym pominąć, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie bardzo ogólnikowo podało motywy rozstrzygnięcia, uchylając się od analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu konkretnej sprawy. Na rozprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przedmiocie skargi na wymienioną na wstępie uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej, pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze, w tym zasądzenie kosztów, przy uwzględnieniu dwukrotnego postępowania przed sądem I instancji. Pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Na skutek przekazania przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania, tutejszy Sąd ponownie rozpoznając sprawę i będąc związanym po myśli art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tejże sprawie przez Sąd II instancji stwierdza, że skarga jest zasadna. Regionalna Izba Obrachunkowa zarzuciła uchwale Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006 r. naruszenie art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego winien zbadać, czy kwestionowanej uchwale zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa wymienionych w tym rozstrzygnięciu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 82 ust.5 cyt. ustawy gdyż, przesłana stwierdzenia nieważności uchwał organów wojewódzkich zachodzi jedynie, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem. Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 82 ust. 4 tej ustawy rozstrzygniecie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, sporządzone w taki sposób, by więc sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była możliwa tj. by Sąd mógł zbadał czy wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy zostały w istocie naruszone i czy motywy tego rozstrzygnięcia są zasadne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie może przeprowadzić, albowiem uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej o stwierdzeniu nieważności - §1 ust. 3 Uchwały Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006r. zawiera wprawdzie wskazanie przepisów, które zdaniem organu nadzoru zostały naruszone, ale nie zawiera w swej treści należytego uzasadnienia stanowiska w tym zakresie. Organ nadzoru stwierdził naruszenie ww. przepisów: ustawy o finansach publicznych, ustawy o samorządzie województwa i ustawy o nasiennictwie, jednak tylko ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, nie dokonał analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu faktycznego. Powoduje to , że ocena legalności zaskarżonej uchwały wymyka się z pod kontroli Sądu. Tym samym w ocenie Sądu Regionalna Izba Obrachunkowa dopuściła się naruszenia art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie wojewódzkim w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę. Na mocy art. 152 p.p.s.a.Sąd wstrzymał wykonalność uchylonej uchwały do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a., art. 205 §2 i §3 p.p.s.a. w związku z §14 ust.2 pkt.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 123 , poz. 1059 z zm.). W orzeczeniu o kosztach, Sąd uwzględnił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, według stawek minimalnych za prowadzenie niniejszej sprawy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji tj. w kwocie 240 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o dwukrotne zasądzenie kosztów, gdyż zgodnie w powołanymi wyżej przepisami, wynagrodzenie radcy prawnemu przysługuje jedynie jednokrotnie za prowadzenie sprawy w pierwszej instancji. Ponadto Sąd na mocy art.214§1p.p.s.a. w związku z art.87 ustawy o samorządzie województwa oraz art.212 §1 p.p.s.a. zarządził zwrot skarżącemu kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczonej opłaty kancelaryjnej.