IV SA/Po 747/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska As.sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Kręcicwost-Durchowska KP Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u B.M. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115 dalej zwanym rozporządzeniem). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 104 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zmianami). W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wyjaśnił, iż rozstrzygniecie wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz orzeczenia nr [...] wydanego przez Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r., a także w oparciu o przeprowadzoną przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. ocenę narażenia zawodowego i dokumentację przebiegu zatrudnienia Skarżącej, które nie dały podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ stwierdził, że z wyników specjalistycznych badań przeprowadzonych przez Centrum Medycyny Pracy w P. oraz Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł. wynika, że stwierdzone u Skarżącej zmiany tj. przewlekły prosty nieżyt krtani i fonastenia są spowodowane nieprawidłową emisją głosu i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Składając odwołanie od powyższej decyzji B.M. wskazała, że nie zgadza się z wydanymi orzeczeniami lekarskimi stwierdzającymi brak trwałej dysfonii, pełną dotykalność tonacyjną głośni oraz brak guzków głosowych oraz wniosła o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich. Odwołująca powołała, że pracowała w charakterze nauczyciela początkowego przez [...] lat oraz że od 1978 r. jest pod stałą opieką lekarza laryngologa, a od 1990 r. również lekarza foniatry. Wskazała również, że dwukrotnie korzystała z urlopów dla podratowania zdrowia - w latach 1985/1986 oraz 2000/2001 oraz z leczenia sanatoryjnego, na które była kierowana z powodu niedomykalności fonacyjnej, braku zwarcia fonacyjnego narządów mocy oraz z powodu guzków głosowych trwających ponad [...] lat. Ponadto Odwołująca wskazała, że leczenie skutkowało jedynie czasową poprawą kondycji narządów mowy i każdorazowo po paru miesiącach pracy ponownie pojawiały się u niej chrypka, suchy kaszel, zaniki głosu i ciągły ból gardła. Wobec tych dolegliwości Odwołująca zmuszona była przejść na wcześniejszą emeryturę. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, jako podstawę rozstrzygnięcia powołując art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zw. z § 8 rozporządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia, za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Nadto wskazał, że rodzaj schorzenia rozpoznany klinicznie w obrębie narządu głosu u skarżącej i wyniki badań lekarskich i dodatkowych wykonane w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie wykazały klinicznych cech choroby zawodowej - nie stwierdzono zmian organicznych w zakresie krtani w postaci guzków głosowych twardych , wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Organ II instancji wskazał również, że rozpoznane ,,przewlekły prosty nieżyt krtani" oraz ,,fonastenia" nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Ponadto organ II instancji podniósł, że w sprawie orzekały dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia, w tym wiodąca w kraju placówka naukowo-badawcza w dziedzinie medycyny pracy tj. Instytut Medycyny Pracy w L., którego orzeczenie jest ostateczne i nie ma podstaw, aby Odwołującą kierować na badania lekarskie w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. Organ II instancji stwierdził, że Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest związany rozpoznaniem chorobowym i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentów prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W skardze na powyższą decyzję B.M. powtórzyła argumenty powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazała, że nie zgadza się z wydanymi orzeczeniami lekarskimi stwierdzającymi brak trwałej dysfonii, pełną dotykalność tonacyjną głośni oraz brak guzków głosowych. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich. Odwołująca powołała, że pracowała w charakterze nauczyciela początkowego przez [...] lat oraz że od 1978 r. jest pod stałą opieką lekarza laryngologa, a od 1990 r. również lekarza foniatry. Wskazała również, że dwukrotnie korzystała z urlopów dla podratowania zdrowia - w latach 1985/1986 oraz 2000/2001 oraz z leczenia sanatoryjnego, na które była kierowana z powodu niedomykalności fonacyjnej, braku zwarcia fonacyjnego narządów mocy oraz z powodu guzków głosowych trwającym ponad 20 lat. Ponadto Odwołująca wskazała, że leczenie skutkowało jedynie czasową poprawą kondycji narządów mowy i każdorazowo po paru miesiącach pracy ponownie pojawiały się u niej chrypka, suchy kaszel, zaniki głosu i ciągły ból gardła. Wobec tych dolegliwości Odwołująca zmuszona była przejść na wcześniejszą emeryturę. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując na związanie organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem zawartym w orzeczeniach lekarskich jednostek medycyny pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie zgromadzone dowody lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa - zasadą swobodnej oceny dowodów ( art. 80 kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. : po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Z orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że u Skarżącej rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani i fonastenię. Nie wskazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstwa nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonię które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 1999 r. z którego wynika, że rozpoznano u niej guzki głosowe. Nadto z treści karty informacyjnej wynika, że u Skarżącej stwierdzono niedomykalność głośni na całej długości. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. Skarżąca przedłożyła dokumentację lekarską w tym szereg zaświadczeń lekarskich oraz skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Nadto wyjaśniła, że całą dokumentację medyczną dotyczącą choroby przedstawiła w Instytucie Medycyny Pracy oraz w Centrum Medycyny Pracy. Z dokumentacji wynika, że u Skarżącej występują guzki głosowe oraz niedomykalność fonacyjna na całej długości. W Instytucie Medycyny Pracy w Ł. po zapoznaniu się z tą dokumentacją poinformowano ją, że guzki głosowe mogą być zarówno twarde jak i miękkie. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jakiejkolwiek wzmianki na temat tej dokumentacji medycznej. Organ I instancji jak i II instancji w ogóle nie odniósł się do tych twierdzeń Skarżącej. Również z orzeczenia lekarskiego w CMP w P. z dnia [...]01.2006 r. nie wynika jak ustosunkowano się do przedłożonych przez Skarżącą dokumentów. Bezsporne jest to, że przeanalizowano dokumentację lekarską lekarzy leczących, dokumentację badań profilaktycznych oraz wyniki wykonanych badań. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w L. także zawiera informację, ze oparte jest ono o wyniki badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz analizę całej dokumentacji dołączonej do skierowania w tym dokumentacji lekarskiej z Poradni Laryngologicznej w Ś. i Poradni Foniatrycznej w P. oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego w Klinice Foniatrii w P. ([...]). Nie odnosi się jednak do treści przedłożonych dokumentów. Organ prowadzący postępowanie w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 77 § 1 kpa. Reguły te dotyczą także oceny dowodów z orzeczeń lekarskich, które muszą nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa - nie mogą ograniczać się do ostatecznej konkluzji, ale powinny w sposób wyczerpujący wyjaśniać wszelkie występujące w sprawie wątpliwości. Orzeczenia takie muszą być zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, sanitarnych organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. W ocenie Sądu orzeczenia lekarskie stanowiące w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji organów I i II instancji nie spełniają powyżej opisanych wymogów. Żadne z tych orzeczeń nie odnosi się do przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji lekarskiej z której wynika, ze stwierdzono u niej guzki głosowe oraz niedomykalność fonacyjną na całej długości. Nadto orzeczenia te różnią się między sobą. Z orzeczeń w CMP wynika, że u Skarżącej nie występują zmiany o typie guzków głosowych. Natomiast orzeczenie IMP zawiera stwierdzenie, ze nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków twardych. Organ I jak i II instancji nie ustosunkował się do tych rozbieżności. Uchybienia te stanowiły inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji. /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska KP