I SA/Wa 486/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. K., H. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w punkcie 2 i to tylko w zakresie, w jakim wprowadza ona warunek ustanowienia służebności drogowej na działkach o numerach [...] i [...] położonych w G. przy Al. [...] oraz uchyla decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w tej części; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części w jakiej została uchylona w punkcie 1 wyroku, nie podlega ona wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. K., H. K. i J. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu połowy wpisu sądowego oraz po 120 (sto dwadzieścia) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu połowy kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], którą organ ten: 1. uchylił decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] będącej własnością W. K., położonej w G. przy Al. [...], 2. zatwierdził projekt podziału nieruchomości zabudowanej położonej w G., przy Al. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, uregulowaną w KW nr [...], na działki: I. nr [...] o pow. [...] ha II. nr [...] o pow. [...] ha zgodnie z mapą z projektem podziału wykonaną przez geodetę uprawnionego T. B., przyjętą od państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODiGK w dniu [...] stycznia 2002 r. pod nr [...] pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielony nieruchomości o nr [...] i [...] zostanie ustanowiona dla tych nieruchomości służebność drogowa na działkach sąsiednich o nr [...] i [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. W. K. zam. G. Al. [...] złożył do Burmistrza Miasta G. wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w G., przy Al. [...], wykonanego zgodnie z opinią Burmistrza Miasta G. zawartą w postanowieniu z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] Burmistrz Miasta G. zatwierdził wnioskowany podział nieruchomości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. J. K. - współwłaściciel działki [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z uwagi na fakt pominięcia jego, jak i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], w postępowaniu podziałowym. W wyniku rozpatrzenia wniosku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania we wnioskowanym zakresie. Decyzję tę w postępowaniu odwoławczym utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] swoją decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. Decyzję tę J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 143/05 uchylił decyzję obu instancji uznając, iż: - strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu podziałowym, - nie zobowiązano właściciela do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, dopuszczając, zgodnie z wyrokiem Sądu, do jego udziału na prawach strony, współwłaścicieli działki o nr [...] i [...] oraz powstałej po podziale prawnym działki nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] oraz zatwierdził podział tej działki pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych nieruchomości o nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zostanie ustanowiona służebność drogowa na działkach sąsiednich o nr [...] i [...]. W decyzji wskazano, iż podziału dokonano zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwaloną uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] w dniu [...] listopada 2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym woj. [...] nr [...], poz. [...] z 2001 r. Od niniejszej decyzji odwołanie z dnia [...] maja 2006 r. złożyli: J. i A. K., H. E. K., J. K. oraz J. K., w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji z uwagi na fakt, że podziału dokonano niezgodnie z założeniami planu, tj. wydzielono działkę o powierzchni mniejszej niż [...] m². Organ I instancji nie rozważył zasadności zastosowania przesłanek wymienionych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku powyższego organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] oraz zatwierdził podział tej działki na działki nr [...] i [...] pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych nieruchomości o nr [...] zostanie ustanowiona dla tej nieruchomości służebność drogowa na działce sąsiedniej o nr [...]. Od decyzji odwołał się wnioskodawca W. K. nie zgadzając się na ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...], którą zbył aktem notarialnym na rzecz córki. Odwołujący zarzucił organowi, że nie wyjaśnił dlaczego działka nr [...] została uznana za drogę wewnętrzną i dlaczego za taką nie została uznana faktyczna droga wewnętrzna usytuowana na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło tę decyzję w całości decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie wykazano, iż proponowany podział niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, następuje w celu wydzielenia działki budowlanej – art. 95 ust. 7 ustawy. W oparciu o powyższe organ I instancji podjął decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] będącej własnością W. K., położonej w G. przy Al. [...] oraz zatwierdził podział tej działki na działki [...] i [...] pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych nieruchomości o nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zostanie ustanowiona dla tych nieruchomości służebność drogowa na działkach sąsiednich o nr [...] i [...]. O decyzji tej odwołanie złożyli: H. K., A. K. i J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i stwierdził, że zasady podziału nieruchomości zostały uregulowane w Rozdziale I zatytułowanym "Podziały nieruchomości" Dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm.) oraz w Rozporządzeniu z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). W myśl art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadniczym warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest to, aby był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczania terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W art. 95 ustawy ustawodawca przewidział możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, m.in. wskazując taką możliwość w przypadku wydzielenia działki budowlanej /art. 95 pkt 7/. Ustawodawca zastrzegł, iż podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Przy czym za dostęp do drogi publicznej uznaje się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem /art. 93 ust. 3 ustawy/. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o której mowa w art. 93 ust. 3, w myśl art. 99 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Od decyzji tej współwłaściciele działek sąsiednich wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Z załączonej do akt sprawy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie zmiany dotychczasowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r. Nr [...], poz. [...]) wynika, iż dzielona działka o nr [...] usytuowana jest w obszarze strefy mieszkaniowo- usługowej – [...]. W paragrafie 8 pkt 4 tej ustawy wskazano, iż strefa [...] to strefa o zabudowie średniointensywnej o wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji. Według planu minimalna powierzchnia działki w tej strefie wynosi [...] m². Plan dopuszcza również lokalizację zabudowy plombowej na istniejących działkach mających powierzchnię mniejszą niż [...] m². Zapis dopuszczający lokalizację zabudowy na działkach o powierzchni mniejszej niż [...] m² odnosi się więc do działek istniejących w dniu sporządzenia planu. Nie dotyczy tym samym działek powstałych w wyniku wtórnego podziału nieruchomości, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Plan nie przewiduje zatem możliwości wydzielenia w drodze podziału działek o powierzchni mniejszej niż [...] m². W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie została wydzielona m. in. działka nr [...] o powierzchni [...] ha, a wiec o powierzchni mniejszej niż wskazana we planie miejscowym, zasadne było rozważenie dopuszczalności przedmiotowego podziału na podstawie art. 95 ustawy. Organ I instancji dokonał zaskarżoną decyzją analizy art. 95 ustawy w odniesieniu do stanu faktycznego i uznał, że w sprawie zastosowania ma ust. 7 tegoż artykułu, stanowiący, iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej. Swoją tezę organ poparł dowodami, tj. wyjaśnieniami W. K., wypisem z ewidencji gruntów i budynków oraz kopią mapy zasadniczej, z których wynika, że wydzielona działka nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem o funkcji transportu i łączności, natomiast działka nr [...] budynkiem mieszkalnym. Powyższe organ odniósł do treści art. 4 pkt 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Dodać przy tym należy, iż zwypisów z ewidencji gruntów jedn. rej. [...], KW [...] "[...]" oraz [...] KW [...] wynika, że działki nr [...] i [...] usytuowane są na terenie zabudowy mieszkalnej oznaczonej symbolem [...]. Budynek posadowiony na działce nr [...] ma powierzchnię [...] m², natomiast na działce nr [...] - [...] m². Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wykazał, iż mimo, że zaproponowany podział nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to może być dokonany na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest także zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej /art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Z unormowaniami wynikającymi z art. 93 ust. 3 zsynchronizowana jest regulacja z art. 99, według którego, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. Odnosząc powyższe do zarzutów odwołania wyjaśnić należy, że zawarty w zaskarżonej decyzji warunek o ustanowieniu służebności gruntowej nie jest równoznaczny z ustanowieniem tej służebności niniejszą decyzją administracyjną. Ustanowienie tego prawa, jak wskazał organ I instancji, może mieć miejsce dopiero w przypadku zbycia wydzielonych nieruchomości. Czynności tej dokonuje się w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że zatwierdzenie podziału nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z równoczesnym zobowiązaniem właściciela na podstawie art. 99 ustawy do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Na konieczność umieszczenia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku o ustanowieniu służebności gruntowej zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 143/05. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] A. i J. małż. K. oraz H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących podział działki nr [...] w G. nie jest możliwy, bowiem dojazd do drogi publicznej od powstałych w wyniku podziału działek, musiałby odbywać się przez działkę nr [...], która stanowi współwłasność skarżących, a na co skarżący nie wyrażają zgody. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek do protokołu rozprawy o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu o podział nieruchomości właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa strony w takim postępowaniu. Stroną takiego postępowania jest tylko właściciel nieruchomości objętej podziałem bądź też osoba, której do takiej nieruchomości służy prawo użytkowania wieczystego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Taki pogląd Sądu wynika również z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 143/05. W wyroku tym bowiem Sąd uznał, że współwłaściciele działek sąsiednich mają interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w sprawie o podział działki nr [...], do której nie przysługuje im żaden tytuł prawny, gdyż organ , który wydał decyzję w dniu [...] lutego 2002 r. w sprawie podziału tej działki, zdecydował także o ich prawie własności bez ich udziału, gdyż organ stwierdził, że przez działki te będzie odbywał się dojazd z wydzielonych działek sąsiednich do drogi publicznej. Prawa strony właścicielom działek sąsiednich, w postępowaniu o podział przedmiotowej działki nr [...], przysługują tylko w takim zakresie, w jakim organ ingeruje swoimi działaniami w ich prawo współwłasności przysługujące im do działek sąsiednich, tj. oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...]. Dlatego w części dotyczącej samego podziału działki nr [...] skarga nie podlega rozpoznaniu merytorycznemu z uwagi na to, że skarżącym w tej części nie przysługuje przymiot strony. Z tego względu w tym zakresie skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r., to stosownie do art. 99 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Oznacza to, jak stwierdził Sąd w powołanym wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., że zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W sprawie jest bezsporne, że żadna z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. A zatem decyzja stwierdzająca podział, stosownie do powołanego art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., winna zawierać zobowiązanie właściciela, ze przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebności drogowa. Zapis ten ma jedynie charakter informacyjny dla potencjalnych nabywców wydzielonych działek oraz dla notariusza sporządzającego akt notarialny zbycia tych działek. Decyzja organu I instancji w punkcie drugim takie zobowiązanie zawiera, jednakże organ ten, z przekroczeniem kompetencji organu administracji publicznej oraz z naruszeniem art. 99 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., orzekł w tym punkcie decyzji, że służebność drogowa dla wydzielonych działek o nr [...] [...] zostanie ustanowiona na działkach sąsiednich o nr [...] i [...]. Organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. Dlatego też niezgodne z prawem jest orzeczenie przez organ I instancji na jakich nieruchomościach zostanie ustanowiona służebność drogowa dla działek nr [...] i [...] przy ich zbywaniu. Warunek zawarty w pkt 2 decyzji organu I instancji winien więc ograniczyć się do stwierdzenia, że przy zbywaniu wydzielonych nieruchomości o nr [...] i [...] zostanie dla tych nieruchomości ustanowiona służebność drogowa. W zakresie, w jakim skarga kwestionuje tą część decyzji jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu z powodów wyżej wskazanych. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w tej części wadliwą decyzję organu I instancji, także podlega uchyleniu. Ponieważ Sąd uwzględnił skargę tylko w części, to na rzecz skarżących został zasądzony zwrot tylko połowy poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.