II SA/Po 91/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007r. sprawy ze skargi T.K. i J.C. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. Zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T.K. i J.C. po 100zł (sto złotych), łącznie 200zł (dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. Określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał inwestorom – T.K. i J.C. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,85m x 5,85m i wysokości 4,80m, zlokalizowanego na działce nr [...] Pracowniczego Ogrodu Działkowego "A" przy ul. [...] w P., stanowiącej część działki nr geod. [...], obręb [...]. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, ponieważ Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy, a skargi inwestorów na decyzję organu drugiej instancji zostały odrzucone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Upomnieniami z dnia [...] 2005r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki, a później – [...] 2006r. wystawił na każdego z nich tytuł wykonawczy i w tym samym dniu wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]-zł – z obowiązkiem jej zapłacenia w terminie do [...] 2006r. Zobowiązani wnieśli na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, powołując się na niewykonalność obowiązku rozbiórki domu wynikającą z faktu, że "zamieszkują wraz z małoletnim dzieckiem w przedmiotowym budynku i nie posiadają innego miejsca zamieszkania". Nadto nie doręczono im uprzednio upomnienia, a do tytułu wykonawczego nie załączono dowodu jego doręczenia, ani nie wskazano ostatecznej decyzji administracyjnej. Nadto J.C. w piśmie z dnia [...] 2006r. dodatkowo zarzucił, że nie jest osobą zobowiązaną w zakresie wszczętego postępowania egzekucyjnego; tytuł wystawiony został na T.K., a on "nie jest osobą będącą w posiadaniu działki, na której jest posadowiony budynek objęty nakazem" – w jego władaniu znajduje się niezabudowana sąsiednia działka (k. 98-99 akt egzek. I instancji). Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] 2006r. oddalił zarzuty. W uzasadnieniu wyjaśnił, że J.C. był, jako współinwestor, adresatem decyzji rozbiórkowej, a egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego jest wykonalny technicznie. O niewykonalności tego obowiązku nie może świadczyć ani trudna sytuacja mieszkaniowa i rodzinna zobowiązanych, ani fakt zamieszkiwania w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem nakazu rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Środek ten bowiem, a także wysokość grzywny, mają za zadanie spowodować, aby zobowiązany powziął wolę wykonania obowiązku we własnym zakresie. Poza tym, jeśli zobowiązani wykonają w terminie obowiązek rozbiórki, grzywna podlega umorzeniu. W konsekwencji "konieczność uiszczenia kwoty grzywny uzależniona jest wyłącznie od zobowiązanego". Nie jest trafny zarzut co do braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. T. K. doręczono upomnienie w dniu [...] 2005 r., to znaczy w dacie odbioru przesyłki przez będącego jej pełnomocnikiem, radcę prawnego J.K. Natomiast w odniesieniu do J.C., który dwukrotnie (mimo awiza) nie podjął przesyłki wysłanej na wskazany przez niego adres do doręczeń i placówka pocztowa zwróciła ją nadawcy, wiedzę o zmianie adresu zobowiązanego organ egzekucyjny uzyskał dopiero w dniu [...] sierpnia 2006r. po zapoznaniu się z wniesionym wówczas przez pełnomocnika skarżących zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skoro J.C. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu dopiero w dniu [...] września 2006r., to prawidłowe było postępowanie organu w zakresie doręczenia zobowiązanemu korespondencji przed tą datą na jego dotychczasowy adres (art. 41 §2 kpa). Stosownie do przepisu art. 44 § 4 kpa, pismo uważa się za doręczone po upływie czternastu dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej. Należało zatem uznać, że J.C. doręczono skutecznie upomnienie w dniu [...] października 2005r. W części E tytułu wykonawczego podano prawidłową datę doręczenia upomnienia, czego dowodem jest załączona do niniejszego postanowienia kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnienia przez zobowiązanych. Tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 ustawy i w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. T.K. i J.C. wnieśli na to postanowienie zażalenie, domagając się jego uchylenia i ponownego rozpatrzenia wniesionych zarzutów. Wyjaśnili, że objęty nakazem rozbiórki budynek wybudowała T.K., a J.C. tylko razem z nią zamieszkuje. Pozwala to na postawienie zarzutu istnienia błędu co do osoby zobowiązanego; "fakt zamieszkiwania za zgodą właściciela działki nie może powodować powstania obowiązku zawartego w zaskarżonym tytule wykonawczym". Zobowiązani są ubodzy, korzystają z pomocy społecznej i nie mają środków na kupno mieszkania, do którego mogliby się wyprowadzić po rozbiórce domu wybudowanego na terenie ogródków działkowych. Także z tego względu bezzasadne było przymuszanie ich bardzo wysoką grzywną do wykonania rozbiórki domu, w którym zamieszkują wraz z dzieckiem. Stosownie do art. 7 § 2 ustawy, organ egzekucyjny powinien stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dołączenie, dopiero do zaskarżonego postanowienia, dowodu doręczenia upomnienia w pełni uzasadnia zarzut naruszenia art. 27 § 3 ustawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu drugiej instancji – wymóg uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia został w niniejszej sprawie spełniony. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji rozbiórkowej J.C. nigdy nie kwestionował uznania go za inwestora. Na zobowiązanych nałożono obowiązek rozbiórki domu samowolnie wybudowanego na terenie ogródków działkowych nie dlatego, że uznano ich za właścicieli terenu inwestycji, lecz z uwagi na bycie inwestorami. Nie zachodzi też zarzucana niewykonalność rozbiórki, czyli obowiązku o charakterze niepieniężnym. Budując bez pozwolenia dom na terenie Pracowniczych Ogródków Działkowych w celu całorocznego zamieszkania i skupiając w nim centrum życiowe – skarżący musieli liczyć się z koniecznością jego opuszczenia. O niewykonalności obowiązku rozbiórki nie przesądza brak możliwości zamieszkania przez zobowiązanych w innym miejscu. Bezzasadny jest też zarzut zastosowania wobec zobowiązanych zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W tej konkretnej sprawie wysokość grzywny nie została pozostawiona uznaniu organu egzekucyjnego (art. 151 § 5 ustawy). Poza tym, stosownie do art. 112 § 2 ustawy, w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności – wykonanie zastępcze. Powyższe postanowienie jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez T.K. i J.C. z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżący podkreślili, że budowę domu zrealizowała na swojej działce T.K., a J.C. "w przedmiotowym już wybudowanym budynku przebywa". Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ostateczna decyzja nakazująca inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego adresowana była do T. K. i J.C. Tym samym nie ma wątpliwości co do tego, że także skarżący J.C. jest osobą zobowiązaną do wykonania tego obowiązku. Słusznie zatem organ egzekucyjny uznał za nieuzasadniony zarzut istnienia błędu, co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy). Do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym organ egzekucyjny nie jest uprawniony (art. 29 § 1 ustawy). Trafnie też organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji nie uwzględniły zarzutu niewykonalności obowiązku rozbiórki budynku, czyli niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przepisie art. 33 pkt 5 ustawy chodzi o obiektywną niewykonalność obowiązku. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne koszty, niemożliwość znalezienia innego mieszkania, czy trudna sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanych. Częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 10 postępowania egzekucyjnego w administracji, to jest zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy. W art. 27 § 3 ustawy nałożony został obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia. Organ I instancji przyznał w postanowieniu fakt wystąpienia tego braku i naprawił go w ten sposób, że dołączył "do niniejszego postanowienia kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnienia przez zobowiązanych". Tymczasem doręczenie tego potwierdzenia równocześnie z doręczeniem postanowienia rozstrzygającego zarzuty było nieskuteczne, skoro z powołanego wyżej przepisu art. 27 § 3 u.p.e.a. wynika, że dowód doręczenia upomnienia powinien zostać dołączony już do tytułu wykonawczego. Alternatywą obowiązku dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia jest, stosownie do omawianego przepisu § 3 art. 27 ustawy, wskazanie w tytule wykonawczym przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną stwierdzenia braku obowiązku doręczenia upomnienia. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem nie jest to sprawa, w której jakiś przepis szczególny przewiduje wyjątek od zasady z art. 15 § 1 u.p.e.a., to jest zasady, że zastosowanie środka egzekucyjnego powinno poprzedzać upomnienie. Wbrew stanowisku organu egzekucyjnego, wymogu dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia nie może zastąpić podanie w części E tytułu wykonawczego prawidłowej daty doręczeni upomnienia. Poza tym prawidłowość doręczenia upomnienia zobowiązanemu J.C. budzi wątpliwości nie ze względu na doręczenia upomnienia per aviso, lecz wysłanie go na adres wskazany przez inwestorów na użytek postepowania zasadniczego. Wiadomo przecież było, że inwestorzy nie zamieszkiwali przy ul. [...] w P. (choć T. K. ma tam zameldowanie), lecz na terenie ogródków działkowych w samowolnie pobudowanym domu, tyle tylko, że ten teren nie miał adresów pocztowych i dlatego nie był objęty doręczeniami pracowników urzędu pocztowego. Oczywiście, jak podkreślono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006r. sygn. II OSK 1543/06 (odpis – k. 79-81 akt administracyjnych 302/05) strony mają obowiązek wskazywać miejsce zamieszkania na użytek danego postępowania i zawiadamiać o każdej jego zmianie. Na użytek postępowania administracyjnego reguluje ten obowiązek i skutki jego naruszenia art. 41 kpa. Nakazano tam w § 1, że strony mają obowiązek zawiadamiać organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu "w toku postępowania". Problem jednak w tym, że w momencie wysyłania upomnień w trybie art. 15 §1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne jeszcze się nie toczyło. Dlatego nie można zarzucać zobowiązanemu, że zaniechał wskazania aktualnego adresu i stosować do niego rygor przewidziany w art. 41 § 2 kpa, to znaczy rygor przyjęcia, że doręczenie upomnienia na adres wskazany na użytek innego postępowania ma skutek prawny. Dlatego jeszcze przed wysłaniem upomnień do zobowiązanych organ powinien ustalić ich aktualny adres. Wymagało to dotarcia do miejsca zamieszkania zobowiązanych nie w trybie doręczenia pocztowego, bo dom wybudowany na terenie ogrodu działkowego nie miał adresu pocztowego, ale chociażby przez doręczenie przesyłki za pośrednictwem pracownika organu. Taki skuteczny tryb doręczenia przesyłek skarżącym zastosował Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odstąpienie od doręczenia zobowiązanym wezwań w ostatnio wskazanym trybie mogło nastąpić dopiero po ustanowieniu przez zobowiązanych pełnomocnika do reprezentowania ich w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli chodzi o zarzut związany z nałożeniem na skarżących – postanowieniem z dnia [...] 2006r. – grzywny w celu przymuszenia, to należy przypomnieć, że do kwestionowania tego środka egzekucyjnego zobowiązani uruchomili tryb zażaleniowy przewidziany w art. 123 § 3 u.p.e.a. i postanowieniem z dnia [...] 2006r. organ odwoławczy to postanowienie utrzymał w mocy. Na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.) zobowiązani powołali się dopiero w zażaleniu na postanowienie o oddaleniu zarzutów i to wyłącznie dlatego, że organ I instancji oddalając zarzuty wypowiedział się także odnośnie prawidłowości samego postanowienia o nałożeniu grzywny. Oczywiście podparcie tego stanowiska argumentem, że przy nakazach rozbiórki wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego wykonanie zastępcze musi być zawsze poprzedzone nałożeniem grzywny w celu przymuszenia, nie ma uzasadnienia w treści art. 7 § 2 u.p.e.a. W myśl tego przepisu, organ stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanych. Nie ma to jednak znaczenia przy rozpoznawaniu skargi zobowiązanych na postanowienie o oddaleniu zarzutów, gdyż wobec stwierdzenia zasadności zarzutu opartego na przepisie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. organ egzekucyjny w toku dalszego postępowania powinien postąpić tak, jak przewiduje art. 34 § 4 u.p.e.a., to znaczy umorzyć egzekucję. Takie rozstrzygnięcie będzie miało konsekwencje także dla wydanego w tym postępowaniu postanowienia o nałożeniu grzywny. Dopiero po skutecznym doręczeniu upomnienia J.C. i po spełnieniu wymogu art. 27 § 3 u.p.e.a. można będzie ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne. Dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MarK