II OSK 1406/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1379/06 w sprawie ze skargi S. U. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Sz 1379/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi S. U., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1426/05, uwzględnił skargę S. U. i uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i K. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S.. Pozwolenie na budowę zostało wydane po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), umożliwiającego inwestorom usytuowanie budynku na działce o nr [...] w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził wówczas, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wyraził zgodę na odstępstwo opierając się jedynie na upoważnieniu Ministra Infrastruktury. Nie podjął jednak kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia konieczności takiego usytuowania budynku, wskutek czego, w ocenie Sądu, w sposób dowolny i nieuargumentowany uwzględnił wniosek inwestora na takie usytuowanie. W szczególności Sąd uznał, że głównym zadaniem organu w prowadzonym postępowaniu było dokładne zbadanie przeprowadzonej analizy nasłonecznienia, co zostało całkowicie pominięte. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. U. od decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2005 r. Na powyższą decyzję S. U. złożył skargę do Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności podniósł, iż na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1426/05. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy, również będąc związany oceną prawną i wskazaniami, o których mowa, nie zrealizował ich w należytym stopniu. Organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględnił jedynie dodatkowy dowód w postaci przedłożonej przez inwestorów bardziej szczegółowej analizy nasłonecznienia. Ocena tego dowodu i ustalenia dokonane w powyższym zakresie przez organ drugiej instancji są, zdaniem Sądu, niewystarczające dla oceny zasadności odstępstwa od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w aspekcie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis powyższy zawęża wyrażenie zgody na odstępstwo jedynie do przypadków "szczególnie uzasadnionych", natomiast ustęp 2 art. 9 ustawy wskazuje, że nawet w przypadku udzielenia przez ministra upoważnienia na takie odstępstwo, organ wydający pozwolenia na budowę udziela bądź odmawia udzielenia zgody na odstępstwo. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił zatem, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody na odstępstwo, również w kontekście prawa właściciela sąsiedniej działki do innego jej zagospodarowania w przyszłości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli A. i K. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na naruszeniu zasady związania Sądu oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1426/05. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał zmiany tej oceny, wyrażonej we wcześniejszym wyroku, bowiem poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że dla zbadania poprawności zastosowania odstępstwa wystarczy dokonanie analizy nasłonecznienia, obejmującej też analizę nasłonecznienia domu mieszkalnego inwestorów. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że analiza warunków nasłonecznienia nie jest wystarczająca dla oceny zasadności zastosowanego odstępstwa i wprowadził wymóg rozważenia prawa właściciela sąsiedniej działki do innego jej zagospodarowania w przyszłości. Tego rodzaju wskazanie narusza, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, których celem jest ochrona interesów osób trzecich oraz interesu społecznego, dopuszczalne jest w sytuacji wyjątkowej, uzasadnionej ważnymi względami społecznymi, a nie tylko interesem inwestora". Wnoszący skargę kasacyjną inwestorzy nie podzielają poglądu, iż celem przepisów techniczno-budowlanych jest ochrona osób trzecich oraz interesu społecznego. Tego rodzaju przesłanki nie wynikają bowiem z żadnej normy prawnej. W szczególności ustawodawca nie uzależnił zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych od przesłanki określonej jako "ważne względy społeczne". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje natomiast, iż interesy osób trzecich nie zostały naruszone, bowiem możliwość rozbudowy budynków posadowionych na działce sąsiedniej nie zostanie w żaden sposób ograniczona. Pismem z dnia 6 września 2007 r. S. U. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od A. i K. J. na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w zakreślonych w skardze granicach. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na naruszeniu prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. 1) Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p..s.a., wobec czego należy odnieść się do niego w pierwszej kolejności. Przepis ten zawiera nakaz związania tak organów administracji jak i Sądu, rozpatrujących sprawę ponownie, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku, uchylającym zaskarżone orzeczenie. Stosownie bowiem do jego brzmienia "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Treść tego przepisu oznacza, że orzeczenie Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowego, w którym zostało wydane, jak również postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zatem obejmuje ono swoim zasięgiem wszystkie ewentualne przyszłe postępowania, o ile stan faktyczny i prawny sprawy nie ulegną zmianie, a także jeżeli ocena prawna czy też wskazania zawarte w tym orzeczeniu nie zostaną uchylone w prawem przewidziany sposób. Naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 153 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym – jego zdaniem – przyjęciu przez Sąd, iż organ administracji nie zastosował się do zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2006 r. wskazań co do dalszego postępowania. Nie sposób zgodzić się z tego rodzaju zarzutem. Uchylając kontrolowaną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w pisemnych motywach wyroku z dnia 24 maja 2006 r. ograniczył się nie tylko do wykładni art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ale też zawarł w nich wskazania co do dalszego postępowania organów w niniejszej sprawie. Dotyczyły one niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. W szczególności zastrzeżenia Sądu budziła nieczytelna i niepełna analiza nasłonecznienia jak również brak jakichkolwiek ustaleń wskazujących na konieczność usytuowania projektowanego gospodarczo-magazynowego obiektu w odległości 1, 5 m od granicy działki. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji jedynie częściowo uwzględniły zawarte w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku zalecenia, przedstawiając bardziej szczegółową analizę nasłonecznienia. Nie dokonały natomiast jakichkolwiek ustaleń, które świadczyłyby o niezbędności usytuowania obiektu z naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych (...) i konieczności skorzystania z odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do brzmienia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszczalne jest jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zatem organ administracji korzystając z przewidzianej w cyt. wyżej przepisie możliwości, winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej czy też użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Ocena czy w danej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", a także przytoczenie stosownej argumentacji, należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodzić należy się z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie brak jest nie tylko ustaleń, ale i jakiejkolwiek argumentacji wskazujących na konieczność skorzystania z przewidzianej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego – instytucji. Świadczy to o niepodporządkowaniu się przez organy administracyjne wskazaniom zawartym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2006 r. 2) Za bezzasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, sprowadzający się do błędnej jego wykładni. Wbrew stanowisku skarżących Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował wskazany wyżej przepis. Trafnie też wywiódł obowiązki jakie wynikają z jego brzmienia dla organów architektoniczno-budowlanych. Sformułowanie "W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych" – świadczy o wyjątkowym charakterze przewidzianej w tym przepisie instytucji odstępstwa. Niezbędnym w tej sytuacji jest – o czym już wyżej wspominano – dokładne wyjaśnienie przez organy administracji okoliczności sprawy, poczynienie stosownych ustaleń i dokonanie oceny czy spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka zezwalająca na skorzystanie z możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Podkreślić w tym miejscu należy, że brak jest podstaw do stosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli istnieje możliwość wybudowania projektowanego obiektu bez naruszenia przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, wobec czego na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.