II OSK 1546/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 261/07 w sprawie ze skargi U. N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 261/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę U. N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania U. N. zmienił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], nakazując na podstawie art. 48 ust. 1, w zw. z art. 48 ust 4 Prawa budowlanego, rozbiórkę nowo wybudowanej części będącego w budowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr geodezyjnym [...], przy ul. [...] w S. S., ponieważ budynek ten wykonywano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy na podstawie oględzin robót budowlanych uznał, że na ww. posesji na istniejących fundamentach realizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach 7,32 m x 5,80 m, o wysokości od 2,20 m do 2,50 m. Budynek podczas oględzin nie posiadał stropu. Na miejscu budowy stwierdzono ponadto, że po poprzednim budynku gospodarczym pozostały dwie ściany zewnętrzne o wym. 1,87 m i 3,35 m, o wysokości 2,60 m. Obecnie budowany budynek gospodarczy posiada zmienione parametry w stosunku do obiektu poprzedniego. Inwestorka nie posiada żadnej dokumentacji technicznej, jak również decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wykonała też obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. Zdaniem organu, częściowa rozbiórka i późniejsza odbudowa i rozbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego, obecnie o wymiarach 7,32 m x 5,80 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zakres wykonanych robót budowlanych stanowi odbudowę obiektu i nie mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła U. N., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu oraz opisując okoliczności realizowanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 261/07, oddalając skargę, wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał jego trafnej oceny prawnej. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca nie dokonała remontu, lecz odbudowała rozebrany wcześniej budynek gospodarczy, zmieniając przy tym jego parametry techniczne. Wykonanych przez skarżącą robót w żadnym wypadku nie można określić jako niewymagający pozwolenia na budowę remont obiektu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czy dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Odbudowa, podobnie jak budowa nowego obiektu, wymagała zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju inwestycja, jak w niniejszej sprawie, nie została ujęta w art. 29 jako niewymagająca pozwolenia na budowę. Argumentacja skarżącej w tym zakresie jest chybiona i wynika z błędnego odczytania przez nią normatywnej treści przepisów prawa budowlanego, regulujących proces budowlany. W związku z istniejącymi możliwościami legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną, uregulowaną w art. 48 ust. 2 i 3, nakazując skarżącej wykonanie niezbędnej dokumentacji i przedłożenia wskazanych w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2006 r. dokumentów, wyznaczając termin ich przedłożenia na dzień 15 września 2006 r. Był to termin realny i wystarczający do wykonania nałożonych obowiązków. W uzasadnionym przypadku skarżąca mogła starać się o jego przedłużenie. Sąd wskazał, że zamiast przystąpić do wykonania nałożonych obowiązków, skarżąca zakwestionowała powyższe działania organu nadzoru budowlanego, nie podejmując żadnej próby wykonania wskazanych obowiązków. W tej sytuacji, zgodnie z art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę wybudowanego obiektu. Wprawdzie organ I instancji nieściśle określił zakres tej rozbiórki, ale organ II instancji uchybienie to naprawił, wskazując, że chodzi o nowo wybudowaną część budynku gospodarczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła U. N., zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy właściwych postanowień zawartych w art. 3 ust. 8, art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej właściwego wyjaśnienia. Zarzucono też, że zarówno decyzje organów nadzoru budowlanego, jak też skarżone orzeczenie Sądu nie uwzględniają w ocenie sprawy stanu faktycznego wskazywanego przez nią w toku postępowania, organy zaś przyjęły własną wersję stanu faktycznego i jej przyszłych zamierzeń budowlanych, co doprowadziło do wydania bezpodstawnych decyzji nakazujących rozbiórkę odremontowanych części budynków gospodarczych. Kwestia ta uszła też uwadze Sądu i z tego względu nie była przedmiotem oceny, co narusza art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pominięto bowiem, że na działce skarżącej Nr [...] zlokalizowane były dwa budynki gospodarcze. Jeden o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 13 m2. Drugi murowany o powierzchni 11 m2. Według uzyskanych informacji z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. S. nie podlegają ewidencji budynki gospodarcze o konstrukcji drewnianej zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Także dowolne i pozbawione jakichkolwiek racji było to, że skarżąca zamierzała realizować budowę budynku gospodarczego o wymiarach 7,30 m x 5,80 m, zlokalizowanego na działce [...] przy ul. [...] Nr [...] w S. S., w sytuacji gdy wskazywała jedynie zamiar przeprowadzenia remontu dwóch budynków gospodarczych oznaczonych na załączonym m.in. do skargi szkicu robót remontowych literami A i B. Z opisu szkicu złożonego do sprawy przez skarżącą wynika zakres robót remontowych przewidziany do wykonania, a także wskazano tam wybudowany mur rozgraniczający działki [...] i [...], który wykorzystany został jako ściany szczytowe, przy czym ich wysokość nie przekroczy 2,20 m. Budowa ogrodzenia murowanego została wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Z protokołu oględzin z dnia 25 maja 2006 r., do którego załączony został szkic odpowiadający zał. do skargi - zał. Nr 7, nie wynika, aby skarżąca prowadziła budowę budynku gospodarczego o wymiarach 7,30 m x 5,80 m na swojej działce Nr [...], ani też, aby była to nowo wybudowana część będącego w budowie budynku gospodarczego. Z załączonych szkiców wynika, że budynek B i A są odrębnymi obiektami, a brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że skarżąca ma także zamiar objąć robotami budowlanymi część działki położonej między tymi budynkami, co dopiero uprawniałoby do postawienia tezy, że budynek gospodarczy będzie posiadał wymiary 7,30 m x 5,80 m - część środkowa, tj. między budynkami A i B to odległość 2,45 m. Skoro zatem skarżąca realizuje wyłącznie roboty remontowe budynków A i B wg załączonego do skargi szkicu z zachowaniem reguł i zasad wskazanych w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do uznania, że w tym zakresie jest wymagane prawem pozwolenie na budowę, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Także, gdyby w niniejszej sprawie przyjąć wersję budowy dwóch budynków gospodarczych, na co w toku postępowania wskazywano, tzn. A i B wg szkicu, skarżąca nie była zobligowana do uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy pominięciu jednak wskazanych w skardze faktów i okoliczności, w szczególności przedstawionych w szkicu, orzekł bez oceny całokształtu sprawy, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., a nadto nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku w tym zakresie żadnych wyjaśnień wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zatem nie rozpoznał istoty sprawy i oparł orzeczenie na bezkrytycznie przyjętych dla jej oceny faktach przez obie instancje organów nadzoru budowlanego, które wydały decyzje nie w oparciu o występujące w sprawie fakty, a przewidywane działania U. N.. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie, że występują przesłanki do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, bowiem nie wystąpiło ani wybudowanie, także w części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - takie fakty nie zostały wiarygodnie udokumentowane. Powyższe uchybienia mają bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa procesowego wymaga zbadania w pierwszej kolejności, ponieważ od prawidłowo przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego zależy prawidłowość materialnoprawnych podstaw wyroku, a taki zarzut również postawiono w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a. uzasadniono tym, iż Sąd nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej właściwego wyjaśnienia. Zarzucono też, że zarówno decyzje organów nadzoru budowlanego, jak też skarżone orzeczenie Sądu nie uwzględniają w ocenie sprawy stanu faktycznego wskazywanego przez inwestorkę w toku postępowania, organy zaś przyjęły własną wersję stanu faktycznego i jej przyszłych zamierzeń budowlanych, co doprowadziło do wydania bezpodstawnych decyzji nakazujących rozbiórkę odremontowanych części budynków gospodarczych. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać trzeba, że w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. opisano obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy. Chodzi zatem o zwięzłą relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmującą te wszystkie kwestie, które są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, a także ocenę ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać, niekoniecznie szeroki, ale wyczerpujący opis sprawy, zawierający wszystkie istotne jej elementy. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 970/05. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przytoczonemu wyżej wzorcowi, Sąd Wojewódzki wskazał zarówno formalne (art. 151 p.p.s.a.), jak i materialne podstawy orzeczenia. Sąd ten stanął mianowicie na stanowisku, iż wykonane roboty budowlane nie odpowiadają definicji remontu ujętej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez co na roboty takie niezbędne jest pozwolenie wydane na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Brak zaś takiego pozwolenia, a nadto niewykonanie nakazanych czynności w postępowaniu legalizacyjnym stanowi na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podstawę nakazania rozbiórki wykonanego bez pozwolenia. Dodać trzeba, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06). Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich stanowisk stron pojawiających się w sprawie, jeżeli nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 492/06). Podzielając powyższe tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż zajęte przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku stanowisko merytoryczne, podaje podstawy prawne rozstrzygnięcia, a także powody dla których je przyjęto bez pełnego odniesienia się do tych okoliczności sprawy, które wynikają z twierdzeń skarżącej strony. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy ustalony i przyjęty przez organy administracji za podstawę decyzji, a następnie zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki nie jest dotknięty wadami w zakresie swobodnej oceny dowodów. Przeciwnie, dokonanym przez organy ocenom, że wykonywany był jeden obiekt podlegający uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie dwa oddzielne obiekty, które mogłyby podlegać zgłoszeniu, nie sposób zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie oceny dowodów. W świetle dokumentacji znajdującej się w aktach, przyjęty stan faktyczny tworzy spójną całość, zarówno w odniesieniu do dokumentacji rysunkowej, protokolarnej jak i zdjęciowej dowodząc, że inwestor bez pozwolenia na budowę wzniósł na dotychczasowych fundamentach obiekty budowlane, które zasadnie ocenione zostały jako budowa budynku gospodarczego o ustalonych przez organy parametrach. Niepołączenie, w dacie wykrycia samowoli, poszczególnych elementów wybudowanych fragmentów murów nie odbiera jeszcze cechy wiarygodności ustaleniom organów, które oceniły całokształt przedsięwzięcia, ze względu na jego parametry techniczne, czy użyte materiały, jako jedną budowę. To, że inwestor inaczej, niż to wynika z materiałów sprawy, przedstawia stan rzeczy twierdząc, iż jego zamiar budowlany miał inny charakter i dotyczył realizowania dwóch odrębnych obiektów, po pierwsze nie znajduje wsparcia w innych materiałach sprawy, po wtóre stałby się wiarygodny dopiero wówczas, gdyby inwestor nie zaniedbał zgłoszenia tego zamiaru właściwym organom. Skoro jednak tego nie uczynił, brak było podstaw do przyjęcia za wiarygodną takiej linii wyjaśnień, która nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy. W świetle podniesionych okoliczności brak jest przyjęcia, że zaskarżony wyrok, aczkolwiek narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak nie w takim stopniu, który miałby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a konstatacja taka nie daje powodów do uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zważyć też trzeba, że wykonanie remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8, możliwe jest tylko w istniejącym obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeśli zaś roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, jak w przedmiotowej sprawie, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Tak też należało ocenić stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem zastosował art. 3 ust. 8, art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i art. 48 Prawa budowlanego, zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie nieusprawiedliwione. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.