I OSK 996/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 181/05 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania oddala skargę kasacyjną Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...], orzekającej o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...], ark. mapy 3a, działki nr 4/5 i nr 4/7, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady płatnej A-2, prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], działki nr 4/5 i nr 4/7 o pow. 1,4233 ha, stanowiącej własność H. W., zapisanej w KW nr 98121. Decyzją tą równocześnie ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 441.195,00 zł. Pismem z dnia 24 września 2003 r. H. W. zwróciła się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...], w części pkt II, dotyczącej przyznania odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, zarzucając rażące naruszenie prawa, a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sposób określania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną na cele budowy autostrady nieruchomość, został uregulowany w art. 32 ustawy o autostradach płatnych. Ma on charakter regulacji szczególnej w stosunku do ogólnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących kwestii ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Na podstawie zaś art. 32 ust. 3 ww. ustawy, w ten sposób ustalone odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odmienna wykładnia nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Skoro zatem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie części przedmiotowej nieruchomości zastosowawszy art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, oznacza to, iż brak jest podstaw do uznania takiego działania za rażące naruszenie prawa. Późniejsza zmiana wykładni powołanego przepisu, w świetle przytoczonego orzecznictwa, nie ma bowiem cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła H. W., twierdząc, że zastosowana przez organ błędna wykładnia przepisu jest nie tylko sprzeczna z jego dosłownym brzmieniem, lecz także w sposób rażący narusza art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 37 ustawy o autostradach płatnych. Zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skarżąca domagała się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części pkt II dotyczącego przyznania odszkodowania za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 181/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.), odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, poprzedzającej wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...], która odbyła się dnia 21 września 1998 r., rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 4 września 1998 r., ustalił wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanej według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, tj. 16 października 1996 r. na kwotę 350.274,00 zł, po waloryzacji 441.195,00 zł, która to kwota miała podlegać dalszej waloryzacji aż do dnia wypłaty odszkodowania. Na rozprawie wywłaszczeniowej skarżąca H. W. oświadczyła, że nie kwestionuje zasadności budowy autostrady, jak również wysokości odszkodowania. W rozprawie wywłaszczeniowej uczestniczył rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy, zawiadomiony został również pełnomocnik H. W. będący radcą prawnym, lecz w rozprawie nie uczestniczył, ponieważ H. W. potwierdziła do protokołu rozprawy, że pełnomocnictwo zostało odwołane. Prawidłowo organ uznał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej ustalonej wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, a stosownie do art. 32 ust. 3 ustawy, w ten sposób ustalone odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu, że odmienna, późniejsza, wykładnia przepisu prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zatem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja, są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. H. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych przez błędną interpretację, b) naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną interpretację. Drugi zarzut wywodzony w skardze kasacyjnej, to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: a) naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania, mimo zajścia przyczyn opisanych w art. 156 § 1 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, b) naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozstrzygający sprawę nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, poprzez nieuznanie, mimo braku stosownego wniosku, że dokonana przez rzeczoznawcę waloryzacja ustalonej w operacie szacunkowym, z dnia 4 września 1998 r. wartości rynkowej nieruchomości, stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.). W pełni zasadnie przyjął, że późniejsza zmiana wykładni normy prawnej, która była podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, nie może być podstawą do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa obwarowanego sankcją nieważności decyzji. Wprowadzenie rozszerzającej wykładni przesłanki nieważności decyzji wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawałoby w sprzeczności z wartościami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do których należy zaliczyć ochronę praw nabytych na podstawie decyzji administracyjnej. Naruszałoby zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej, ustanowioną w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Według zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, ostateczna decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jest dopuszczalne tylko w razie wystąpienia ciężkich kwalifikowanych wad wyliczonych w przepisach prawa, przy tym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności decyzji w razie wydania z rażącym naruszeniem prawa, nie definiuje pojęcia rażącego naruszenie prawa. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzacej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym jest przepisem, który wymaga wykładni. Przyjęcie określonej wykładni tego przepisu prawa przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, wyklucza zakwalifikowanie jako rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie innej wykładni w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie daje podstaw do klasyfikacji i wyprowadzenia rażącego naruszenie prawa. Nie ma też podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość różnej interpretacji art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym nie daje podstaw do wyprowadzenia w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji, rażącego naruszenia prawa. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co wyłączyło zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 powołanej ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, który stanowi "Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...)". Art. 32 ust. 2 reguluje wyłącznie, kto dokonuje ustalenia wartości nieruchomości, a nie zasady ustalenia wartości nieruchomości. Na podstawie art. 32 ust. 2 wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa zostało ograniczone do sytuacji określenia wartości nieruchomości przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi, o których mowa w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie został naruszony art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie czy decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem wydanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłankę nieważności decyzji wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Kontrola ta jest pełna, a zatem nie można uznać za zasadny zarzut, że Sąd naruszył granice prawne rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.