I OSK 1290/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 361/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych i wypłaty zawieszonej części uposażenia oddala skargę kasacyjną Dyrektor Aresztu Śledczego w S. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 1, pkt , art. 37 i art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) zawiesił mł. chor. M. M. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 3 marca do 2 czerwca 2004 r., z jednoczesnymi zawieszeniami od najbliższego terminu płatności 50 % wypłaty należnego uposażenia. Następnie decyzją z dnia [...] przedłużył okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W motywach tych rozstrzygnięć powołał się na zawiadomienie o wszczęciu przeciwko skarżącemu postępowania karnego za czyny z art. 231 § 1 i art. 157 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. stanowiące przestępstwo umyślne ścigane z urzędu, a następnie informacji o skierowaniu aktu oskarżenia do sądu. M. M. wnioskiem z dnia 14 grudnia 2004 r. uzupełnionym pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. o zwolnienie go ze służby uchylenie decyzji, uchylenie decyzji o zawieszeniu go w czynnościach służbowych oraz wypłatę zawieszonej części wynagrodzenia. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. rozwiązał ze skarżącym stosunek służbowy z dniem 31 grudnia 2004 r. Następnie decyzją z dnia [...] powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy odmówił M. M. uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych i wypłaty zawieszonej części uposażenia. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 i 3 ustawy, rozstrzygnięcie o uchyleniu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Natomiast zwrot zawieszonej części uposażenia jest możliwy wyłącznie po podjęciu decyzji o uchyleniu zawieszenia (art. 120 ust. 2 ustawy). Toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, co musi skutkować odmową uchylenia decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, a co za tym idzie, brakiem możliwości wypłacenia skarżącemu zawieszonego uposażenia. Dyrektor Okręgowy służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 18 września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosunek służbowy M. M. ustał na podstawie decyzji personalnej podjętej na podstawie pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby, tj. stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej. Instytucja zawieszenia w czynnościach przewidziana została dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Skoro skarżący został zwolniony ze służby, to, pomimo niezakończenia postępowania karnego po stronie zakładu pracy pozostał obowiązek rozliczenia się z nim w myśl art. 120 ust. 2 cyt. Ustawy. Ciężar postawionych skarżącemu zarzutów powinien być przedmiotem oceny przy rozpatrywaniu jego wniosku o zwolnienie ze służby i skutkować decyzją odmowną. Nie może on natomiast uzasadniać nieuwzględnienia żądania wypłaty zawieszonego uposażenia po ustaniu stosunku służbowego na zasadzie art. 39 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. od tego wyroku, wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r. I OSK 1757/06 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw prawnych do utożsamiania uchylenia zawieszenia z wygaśnięciem decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w momencie zwolnienia ze służby oraz z innych przyczyn niż wymienione w art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 2 nie powoduje nabycie prawa do zawieszonego uposażenia na podstawie art. 120 ust. 2 ustawy. Uprawnienie to uzależnione jest przede wszystkim od uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie od wygaśnięcia decyzji. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż "ciężar postawionych skarżącemu zarzutów powinien być przedmiotem oceny przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie ze służby i skutkować ewentualnie decyzją odmowną". Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W myśl zaś art. 39 ust. 5 tej ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Oznacza to, że rozwiązanie stosunku służbowego na powołanej podstawie jest obligatoryjne oraz że funkcjonariusz nie może pozostawać w służbie po upływie wskazanego okresu, organ nie może zatem odmówić uwzględnienia powyższego wniosku. Dopuszczalne jest natomiast rozwiązanie przez organ z funkcjonariuszem stosunku służbowego na innej podstawie, z tym, że musi to nastąpić przed upływem trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, aby oceniając legalność zaskarżonej decyzji, miał na uwadze przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów o Służbie Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r, sygn. akt II SA/Sz 361/07oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) łączy uchylenie skutków finansowych zawieszenia w czynnościach służbowych z określonym zakończeniem postępowania karnego. Z tego przepisu w zw. z art. 121 ust. 3 ustawy wynika, że funkcjonariusz nabywa prawo do zawieszonego uposażenia tylko w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego (z wyjątkiem warunkowego umorzenia oraz umorzenia z uwagi na przedawnienie lub amnestię). Wypłatą takiego uposażenia nie jest wówczas uzależniona od żadnych innych dodatkowych warunków, w szczególności nie zależy od tego czy funkcjonariusz pozostaje w służbie czy też stosunek służbowy i na jakiej ewentualnie podstawie został z nim rozwiązany. Przyczyna zwolnienia ze służby ma istotne znaczenie w przypadku określonym w art. 120 ust. 2 w/w ustawy. Rozwiązanie stosunku służbowego w oparciu o art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 2 zawsze pozbawia funkcjonariusza omawianych uprawnień. Jednakże z art. 120 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do zawieszonej części uposażenia zależy od uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Taka regulacja jest odmienna od rozwiązań przyjętych w niektórych innych służbach mundurowych, w tym w Straży Granicznej. Ustawa o Straży Granicznej, do której odnosi się wielokrotnie powoływane prze skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w art. 128 ust. 2 przyznaje prawo do zawieszonej części uposażenia także w razie ustania zawieszenia w czynnościach służbowych. Ustawa o Służbie Więziennej takiej możliwości nie przewiduje, co niewątpliwie miało charakter zamierzony. Gdyby celem ustawodawcy było rozszerzenie przedmiotowych uprawnień w stosunku do funkcjonariuszy więziennictwa, to również ich roszczenia jednoznacznie powiązałby z ustaniem zawieszenia w obowiązkach służbowych. Skoro tego nie uczynił, to brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że roszczenia przewidziane w art. 120 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przysługują nie tylko w razie uchylenia, ale także ustania z mocy prawa zawieszenia w czynnościach służbowych. Przepisy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane zgodnie z ich brzmieniem. Niedopuszczalna jest ani ich zawężająca wykładnia ani wykładnia rozszerzająca uprawnienia wynikające wprost z określonej normy prawnej. Ustawa o Służbie Więziennej nie reguluje wprost kwestii uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Należy jednak przyjąć, że skutki takie może pociągnąć tylko ustanie przyczyn zawieszenia. Jeżeli zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest obligatoryjne i funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi i na czas trwania postępowania karnego, to tylko zakończenie karnego w trakcie trwania stosunku służbowego może uzasadniać uchylenie zawieszenia. Z istoty zawieszenia w czynnościach służbowych wynika bowiem, że ta instytucja powiązana jest istniejącym stosunkiem służbowym. W momencie zwolnienia ze służby decyzja o zawieszeniu wygasa. Uchylenie zawieszenia jest możliwe tylko w trakcie trwania stosunku służbowego i wyłącznie z powodu ustania przyczyn stanowiących podstawę zawieszenia. Brak jest zatem podstaw prawnych do utożsamiania uchylenia zawieszenia z wygaśnięciem decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Tym samym wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz rozwiązanie stosunku służbowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy nie powoduje nabycia prawa do zawieszonego uposażenia na podstawie art. 120 ust. 2 ustawy. Uprawnienie to uzależnione jest przede wszystkim od uchylenia w czynnościach służbowych, a nie od wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 39 i art. 120 ustawy o Służbie Więziennej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zawieszenie w czynnościach służbowych oznacza, że funkcjonariusz, pomimo pozostawania w stosunku służby, zwolniony jest z obowiązku wykonywania czynności służbowych. Logiczną konsekwencją jest przyjęcie, że zwolnienie ze służby oznacza ustanie stosunku służby, a zatem także wynikającego zeń obowiązku wykonywania czynności służbowych. Utrzymywanie zatem stanu zawieszenia w czynnościach służbowych wobec osoby nie będącej w stosunku służby i nie zobowiązanej do wykonywania czynności służbowych jest bezprzedmiotowe. Zasadne jest wydanie przez organ I instancji także decyzji o uchyleniu zawieszenia w czynności i wypłacie zawieszonej części uposażenia. Ustawa o Służbie Więziennej potwierdza to rozumowanie, bo w art. 120 ust. 2 zwolnienie ze służby traktuje automatycznie jako uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych pociągające za sobą obowiązek wypłaty zawieszonego uposażenia. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy. Podniósł, że jedna z podstawowych i elementarnych zasad stosowania prawa w demokratycznym państwie prawa mówią, że "wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco". Skoro zatem w art. 120 ust. 2 w/w ustawy przyjęto zasadę, że w razie uchylenia zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje tę część uposażenia, która została zawieszona i określa wyjątki od tej zasady w art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 pkt 2, to niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej polegającej na dodaniu jeszcze jednego przypadku, tj. gdy stosunek służbowy został rozwiązany w wyniku zgłoszenia przez funkcjonariusza ze służby. Dalsza część uzasadnienia skargi kasacyjnej zawiera polemikę z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona przez M. M. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 i art. 120 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie biorą pod uwagę przepisu art. 190 p.p.s.a., gdyż wszystkie one bezpośrednio lub pośrednio sprowadzają się do kwestii, które zostały już rozstrzygnięcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1757/06. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Sąd II instancji. Po myśli tego przepisu Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W praktyce oznacza to, że sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie Sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie, rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony po ponownym rozpoznaniu sprawy uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan sprawy. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zmienił się ani stan faktyczny ani też stan prawny sprawy, na którego podstawie można byłoby zastosować wykładnię odmienną, od tej, którą przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r. Sąd stwierdził, że "uchylenie zawieszenia jest możliwe tylko w trakcie trwania stosunku służbowego wyłącznie z powodu ustania przyczyn stanowiących podstawę zawieszenia (...) wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz rozwiązanie stosunku służbowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 39 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2 nie powoduje nabycia prawa do zawieszonego uposażenia na podstawie art. 120 ust. 2 ustawy. Uprawnienie to uzależnione jest przede wszystkim od uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie od wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu." Wobec powyższego przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu zareprezentowanego przez skarżącego stanowiłoby naruszenie między innymi art. 190 p.p.s.a. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)oddalił skargę kasacyjną.