VII SA/Wa 569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. i M. B. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 569/07 UZASADNIENIE Starosta S. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i M. B. pozwolenia na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno – bytowymi na poddaszu - na działkach o nr [...] i [...] w D. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wnieśli B. B., B.B. i P.B. współwłaściciele sąsiedniej działki zarzucając organowi rażące naruszenie § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Zachodniopomorski decyzją wydaną dnia [...] stycznia 2006r. stwierdził nieważność decyzji Starosty S. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, wskazując że od strony budynku mieszkalnego przy ulicy [...] projektowany budynek posiada okna, drzwi i wystające poza granice własnej działki okapy. Ponieważ koncepcja architektoniczna przewiduje pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącym przy ulicy [...] ciąg pieszo – jezdny dopuszczalne jest projektowanie od tej strony okien i drzwi pod warunkiem m.in. uzyskania od właściciela terenu, tj. Gminy Miasto D. zgody na korzystanie z niej. Inwestor nie uzyskał takiej zgody od gminy. Jak stwierdził dalej organ z dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że dolna krawędź okien w budynku przy ulicy [...] znajduje się na wysokości 1,2m od poziomu terenu. Wysokość projektowanego budynku zgodnie z dokumentacją projektową wynosi 9,93m od poziomu terenu. Zatem zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. wysokość przesłaniania istniejącego budynku przy ulicy [...] przez projektowany budynek wynosi 8,73 m czyli odległość pomiędzy ww. budynkami winna wynosić 8,73m, a wynosi w najdalej oddalonym miejscu pomiędzy budynkami 6,1m, w najbliższym 3,8m. Uznając zabudowę w kwartale ulic [...], [...] za zabudowę śródmiejską zgodnie z § 13 ust. 4 można odległość miedzy budynkami pomniejszyć, nie więcej jednak niż o połowę i wtedy min. odległość pomiędzy istniejącym budynkiem, a projektowanym winna wynosić 4,36m. W miejscu największego zbliżenia między ww. budynkami odległość wynosi 3,8 m. Jest zatem mniejsza od dopuszczalnej 4,36m. Organ podkreślił ponadto, że dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskano odstępstwa od warunków technicznych dotyczących niezachowania odległości pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym (§ 13 ust. 4 w/w rozporządzenia). Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i M. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] marca 2006r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że decyzja Starosty S. z dnia [...] czerwca 2005r. udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku skargi sądowej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 914/06. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując art. 7 kpa oraz zasady postępowania odwoławczego wskazał, że organ nie uzasadnił dlaczego uznał przedmiotową decyzję pozwalającą inwestorowi na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno-bytowymi na poddaszu i zatwierdzającą projekt budynku w określonym kształcie (sprzeczny jedynie w planowanym przeznaczeniu pomieszczeń w budynku) za rażąco naruszającą prawo, bez wskazania jakie wywołuje ona skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, a także nie wyjaśnił podnoszonego zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. W ocenie Sądu organ odwoławczy winien ponownie przeanalizować cały zebrany materiał w sprawie, wnioski i zarzuty stron, bowiem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Rozpatrując ponownie sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż decyzja Starosty rażąco narusza prawo oraz że przybliżenie budynku i jego usytuowanie, po analizie naturalnego naświetlenia, nie powodują skutków społeczno-gospodarczych, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. W wyniku odwołania właścicieli sąsiedniej działki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazał, że decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany skarżących oraz zawierająca pozwolenie na budowę została wydana w sytuacji, gdy usytuowanie okapów i balkonów wykracza poza obszar działek, których dotyczy oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem jest to rażące naruszenie powołanego przepisu. Ponadto organ stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2005 r. była niewykonalna w dniu jej wydawania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli małż. B. domagając się je uchylenia i zarzucając naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez przyznanie właścicielom sąsiedniej działki przymiotu strony, art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5, a także art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżących właściciele sąsiedniej działki nr [...] nie powinni mieć przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, bowiem w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jak również w dacie wszczęcia postępowania przez wojewodę, teren na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja oddzielał szeroki pas gruntu (dz. [...]) należący do Gminy Miasta D. Skarżący podkreślili, że ówczesnym właścicielem działek na które wystają okapy była Gmina, która w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie wnosiła zastrzeżeń a miała wgląd do akt, co zdaniem skarżących świadczy o tym, iż godziła się na takie usytuowanie okapów i balkonów. To że obecnie współwłaściciele nie wyrażają na to zgody nie może mieć znaczenia wobec konieczności brania pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym, stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia. Również niejasne jest zdaniem skarżących dlaczego organ przyjął niewykonalność decyzji Starosty w dniu jej wydawania, wskazując jej trwałą nieusuwalność oraz dlaczego nie rozważył czy ewentualne nieznaczne przekroczenie granicy działki skarżących nie może być usunięte w inny mniej drastyczny sposób niż stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana przez organ działający w trybie nadzoru. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisu, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku ze skargą właścicieli sąsiedniej działki – uczestników niniejszego postępowania. Powyższy przepis stanowi, że organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oznacza to, że organ w takiej sytuacji dokonuje autokontroli (wyręcza sąd działając w tym trybie) przy czym może tego dokonać tylko w przypadku uwzględnienia skargi w całości, a więc rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Skarga uczestników postępowania, która spowodowała zastosowanie tego trybu, powoływała zupełnie nowe okoliczności faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji i zmierzała do jej uchylenia, nie obejmując w swym żądaniu zmiany rozstrzygnięcia. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii przesłanek do wydania przez organ decyzji w ramach autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. o ich istnieniu decydują kryteria oceny legalności zaskarżonego aktu, które powinny być skonfrontowane z treścią wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dopiero w oparciu o tak rozumiane kryteria możliwa będzie ocena, czy skargę należało uwzględnić w całości, a tym samym spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt II FSK 1080/05). Analiza treści skargi uczestników postępowania pozwala stwierdzić, co już wyżej wskazano, że podniesiono w niej nowe okoliczności, które nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ nie zajął się zarzutami skargi i w oderwaniu od nich, przyjął własne rozstrzygnięcie (koncepcję rozwiązania) przedstawiając podstawy unieważnienia, których w skardze nie podnoszono np. niewykonalność decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Świadczy to o tym, iż organ wydając decyzję w trybie art. 54 § 3 nie dokonał konfrontacji kryteriów oceny legalności zaskarżonego aktu z treścią skargi, a więc nie dokonał oceny czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji w ramach autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznania za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W tej sytuacji wydając decyzję w tym trybie i wskazując nowe podstawy nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 kpa, art. 138 kpa), które nie były objęte skargą powodującą wdrożenie autokontroli, organ administracji przekroczył uprawnienia z art. 54 § 3 p.p.s.a., co stanowiło naruszenie przepisów ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i jest podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Z uwagi na naruszenie przepisu dot. autokontroli, który legł u podstaw wydania decyzji objętej niniejszym postępowaniem sądowym, Sąd nie badał pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powołanej ustawy.