II OSK 1563/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" [...] Sp. z o. o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 249/07 w sprawie ze skargi "[...]" [...] Sp. z o. o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 249/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "[...]l" [...] Sp. z.o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miasta B. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2004 r. ze zm.), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. (o powierzchni ok. [...] ha), położonego pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...], [...], i ograniczonego przebiegiem linii kolejowej oraz Kanałem B., a także nadała mu nazwę "[...]". Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość skarżącej jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym sporną uchwałą, zatem zaskarżona uchwała wprost reguluje sytuację prawną skarżącej spółki. O ile zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co do położenia tej nieruchomości w obszarze rekreacji i sportu należą w niniejszej sprawie do bezspornych okoliczności, to właściwy spór dotyczy zasadności odmowy rozszerzenia przeznaczenia przedmiotowej działki o funkcję mieszkalną o niskiej intensywności. Przedmiotowa nieruchomość położona jest pomiędzy ul. [...] a Kanałem B.. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego miasta B. wynika m.in. że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie IM2 na obszarze przeznaczonym dla celów rekreacji i sportu wchodzącym w skład Miejskiego Systemu Przyrodniczego. W projekcie planu miejscowego tę część obszaru oznaczono symbolem [...] z ustaleniem jej przeznaczenia pod teren sportu i rekreacji z możliwością lokalizacji usług turystyki. Mając na uwadze zestawienie przeznaczenia terenu w studium i w projekcie planu, Sąd stwierdził, że zachodzi pomiędzy nimi zgodność. Oznacza to, że zapisy uchwały dotyczące wskazanej funkcji nie stanowią naruszenia art. 15 ust.1 oraz art. 20 ust 1 powołanej ustawy. Brak możliwości lokalizacji budownictwa mieszkaniowego nie może być podstawą do zmiany ustaleń planu bez uprzedniej zmiany ustaleń studium na tym terenie. Rada Miasta przy braku takiej funkcji dla terenów w studium nie może wprowadzić w planie tej funkcji. Zmiana studium uwarunkowań może być jedynym rozwiązaniem uzasadniającym wprowadzenie odmiennej od ustalonej funkcji w planie zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym wypadku ustalenia przyjęte w planie w zakresie funkcji proponowanej przez stronę skarżącą pozostawałyby w oczywistej sprzeczności ze studium. Konkludując Sąd wskazał, iż plan został opracowany zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zachowaniu wszelkich procedur wynikających z tej ustawy. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" [...] Spółka z .o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 76 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem stronie skarżącej, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art.17 pkt11 i 12 w związku z art. 18 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego , mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi. Wskazując na powyższe podstawy strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż strona skarżąca wniosła pisemne uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, składając wniosek o rozszerzenie istniejącej funkcji przeznaczenia działki nr [...] o funkcję mieszkalną o niskiej intensywności zabudowy. Skarżący nie został zawiadomiony przez organ w jaki sposób zostały rozstrzygnięte wniesione przez niego uwagi. Dodatkowo wskazano, iż wniosek o rozszerzenie istniejącej funkcji był w pełni uzasadniony poprzez przedstawienie stosownych ocen i uzgodnień, iż funkcja mieszkalna w tej części miasta jest zgodna z istniejącą zabudową , a także infrastrukturą znajdującą się w terenie. Projektowana inwestycja zmierzająca do pobudowania mieszkań wraz z zapleczem rekreacyjno - sportowym uzyskała pełną akceptację Rady Osiedla M.. Ponadto ze strony innych organów opiniujących inwestycję także nie było żadnych zastrzeżeń . W ocenie skarżącej w tym stanie rzeczy, prezydent miasta mógł zastosować tryb postępowania określony w art. 32 ust. 1 ustawy dotyczący aktualizacji opracowanego studium w związku ze zgłoszoną zmianą w dotychczasowym zagospodarowaniu przestrzennym lub w art. 17 pkt 13 dotyczący uwzględnienia uwag i ponowienia uzgodnień. Merytoryczna analiza wskazuje, iż zmiana w zupełności odpowiadała istniejącym uwarunkowaniom środowiskowym. Organ administracji nie zawiadomił skarżącej o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag do planu zagospodarowania przestrzennego . Następnie projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta, która uchwaliła na tej podstawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla M.. W świetle art. 20 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W załączniku do uchwały powinny zostać zamieszczone rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag. W zaskarżonej uchwale brak jest przedmiotowych rozstrzygnięć w przedmiocie rozpatrzenia wniesionych przez skarżącego uwag. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, iż nie został naruszony tryb procedowania w sprawie uchwalenia spornego planu zagospodarowania przestrzennego . Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla skarżącego ponieważ brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych przez niego uwag i uchwalenie planu z pominięciem tych uwag stanowi ingerencję w jego prawo własności w zakresie dysponowania własną nieruchomością na cele związane z rozwojem prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej a także czerpaniem korzyści z przysługującego prawa. Brak w załączniku uchwały rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych uwag powoduje także to , że skarżący nie wie co w istocie rzeczy było przeszkodą w uwzględnieniu tych uwag, skoro wszystkie wymagane i przedstawione organowi przez skarżącego uzgodnienia jednoznacznie wskazują, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego poprzez rozszerzenie dotychczasowej funkcji jest w pełni możliwa. Tą okoliczności potwierdza, zdaniem strony skarżącej, także wydana później decyzja o warunkach zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekając w sprawie dysponował pełną dokumentacją planistyczną, potwierdzającą prawidłowość procedury zastosowanej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B.. W ramach uchwalania przedmiotowego planu, wniosek skarżącego, po rozpatrzeniu, nie został uwzględniony w trybie art. 17 pkt 12 powołanej ustawy, a następnie przedstawiony Radzie Miasta B. wraz z projektem planu miejscowego w formie listy uwag nieuwzględnionych, co wypełnia dyspozycje art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie prowadzonej procedury nie zaniechano żadnych wymaganych prawem zawiadomień lub uzgodnień. Ustalenia kwestionowanego planu pozostają w zgodzie z zapisami obowiązującego dla B. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co uwzględnia wymóg art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Intencją przystąpienia do opracowania zaskarżonego planu miejscowego było utrzymanie i rozbudowa omawianego terenu przy zachowaniu dotychczasowego i zgodnego ze Studium przeznaczenia. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów stanowiących własność prywatną, bezwzględnie wymaga uwzględnienia prawa własności, co odbywa się na poszczególnych etapach opracowania planu. Właścicieli terenów uprawniono do składania wniosków, uwag lub wyrażania opinii o przyjętych rozwiązaniach planistycznych - następnie szczegółowo analizowanych w procesie powstawania planu. Powyższe miało miejsce, jak wynika z dokumentacji, w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona uchwała jest, w opinii organu, legalna, podjęta została w ramach kompetencji przysługujących Radzie Miasta B. oraz z zachowaniem wszelkich procedur wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, oparta została m. in. na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 pkt 11 i 12 w związku z art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię. Strona skarżąca wskazała, iż nie została zawiadomiona o sposobie rozstrzygnięcia jej pisemnych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących rozszerzenia istniejącej funkcji przeznaczenia działki nr [...] przy ulicy [...] w B., stanowiącej jej własność. Nadto zaskarżona, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchwała Rady Miasta B., nie zawiera, zdaniem strony skarżącej, stosownego załącznika dotyczącego sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz, prezydent miasta rozpatruje uwagi do projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu termu ich składnia. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 ustawy). W myśl art. 20 ust 1 powołanej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. A zatem wójt, burmistrz, prezydent miasta rozpatruje przedmiotowe uwagi i może je uwzględnić wprowadzając zmiany do planu. Dalej przedstawia radzie gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z zarządzeniem dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. Będzie do zazwyczaj zarządzenie dotyczące nieuwzględnienia uwag bowiem w innym przypadku organ wprowadzi zmiany do projektu planu. Powyższe rozstrzygnięcie nie jest, stosownie do treści art. 7 ustawy., zaskarżalne do sądu administracyjnego wobec czego ustawa nie przewiduje obowiązku doręczenia takiego rozstrzygnięcia wnoszącym uwagi. Tym bardziej, że jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - powyższe czynności ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ustawy). Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniesionych uwag następuje już w uchwale rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie w załączniku do tej uchwały zgodnie z powołanym wyżej art. 20 ustawy. Zgłoszenie uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, nie stanowi podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 32 ust. 1, albowiem przepis ten dotyczy zupełnie odrębnego aktu z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polityki przestrzennej gminy. Podnieść należy, iż wobec uchwalenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., która zastąpiła ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nastąpiło uproszczenie i zracjonalizowanie procedury planistycznej. Intencją ustawodawcy było usprawnienie procesu planistycznego i wyeliminowanie możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć wydawanych na różnych etapach procesu planowania przestrzennego (por. uzasadnienie do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pub. www.mb.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe świadczy o tym, iż wobec wyeliminowania możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć organów administracji w procesie planowania przestrzennego, nie istnieje obowiązek ustawowy doręczania tych poszczególnych rozstrzygnięć osobom wnoszącym uwagi czy też wnioski. Nie zamyka to drogi do ewentualnego kwestionowania poszczególnych zapisów projektu planu na dalszych etapach prac planistycznych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto podnieść należy, iż wbrew temu co twierdzi skarżący, uchwała Rady Miasta B. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B., zawiera stosowny załącznik - Załącznik nr 2 Rozstrzygnięcie Rady Miasta B. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B.. Z jego treści wynika, iż zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B., teren działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego, znajduje się w obszarze rekreacji i sportu, stanowiącym od wielu lat fragment Miejskiego Systemu Przyrodniczego. W celu m. in. utrzymania i rozbudowy ogólnodostępnej bazy sportowo - rekreacyjnej Rada Miasta B. podjęła uchwałę z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia projektu planu na przedmiotowym terenie stanowią prawną kontynuację zapisów Studium. Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut strony skarżącej, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisów powołanej ustawy na tle ustalonego stanu faktycznego zasługuje na aprobatę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 76 ustawy P.p.s.a. podnieść należy, iż z wnioskiem o sporządzenie uzasadniania wyroku Sądu I instancji wystąpiła skarżąca Spółka pomimo tego, iż była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnictwo w aktach sprawy). Rzeczywiście zaskarżony wyrok został doręczony [...] [...] Spółka z .o.o. a nie pełnomocnikowi, który występował w postępowaniu przed Sądem I instancji, jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść zaskarżonego wyroku i nie skutkowało naruszeniem prawa strony do wniesienia skargi kasacyjnej, albowiem została ona skutecznie wniesiona w ustawowym terminie. Nietrafny również jest zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. bowiem Sąd I instancji nie mógł zastosować wskazanego przepisu w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.