I OSK 1644/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA : Anna Lech (spr.) Sędzia NSA: Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 602/07 w sprawie ze skargi [...] SA w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 602/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" S.A. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 11, art. 44, art. 45, art. 82 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 4 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., przekazał w trwały zarząd Izbie Celnej we Wrocławiu nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną we W. przy ul. [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb Stare Miasto o powierzchni 1719 m2. Pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. spółka "[...]" S.A. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 157 w związku z art. 28 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, podzielając stanowisko, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego opartego na tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że wnioskodawca jest jedynie samoistnym posiadaczem nieruchomości, a działania zmierzające do ujawnienia jego praw w księdze wieczystej nie zakończyły się powodzeniem. Minister Budownictwa wskazał, że Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyki, postanowieniem z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt [...], oddalił wniosek wnioskodawcy o wpis prawa własności budynków ekspedycyjno-biurowych oraz prawa wieczystego użytkowania gruntu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Rewizja od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 1995 r., sygn. akt II [...]. Na decyzję Ministra Budownictwa spółka "[...]" S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom błędną interpretację art. 28 k.p.a. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 602/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę "[...]" S.A. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., wskazał, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, co oznacza, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych, że legitymacja do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej mogłaby przysługiwać tylko takiemu podmiotowi (poza stronami postępowania zwyczajnego), który legitymowałby się tytułem własności do nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Sąd podkreślił, że ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że statusu strony tego rodzaju postępowań nie gwarantuje jakikolwiek tytuł prawny do tej nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik spółki "[...]" S.A., radca prawny I. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.) w związku z art. 28 oraz art. 157 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota interesu prawnego wynika z zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 20 stycznia 1992 r. nr 17a/Org/91, zmieniającego zarządzenie nr 177/Org z 29 kwietnia 1991 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "[...]", wskazującego przedmiotową nieruchomość jako mienie, w które wyposaża się Przedsiębiorstwo Kolportażowo-Handlowe "[...]" (zgodnie z Załącznikiem nr 3) w ten sposób, że grunty oddane są w wieczyste użytkowanie, a budynki na własność przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej spółki, wskazane zarządzenia stanowią wiążącą podstawę prawną zobowiązującą Skarb Państwa do przekazania na rzecz "[...]" S.A. (jako następcy Przedsiębiorstwa Kolportażowo-Handlowego "[...]") mienia wymienionego w przedmiotowym załączniku nr 3. Tym samym z dniem wydania wskazanych aktów prawnych, właściwy organ rozstrzygnął w sposób definitywny o sposobie zagospodarowania nieruchomości, w związku z czym "[...]" S.A. uzyskała ekspektatywę nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, której treścią było zobowiązanie Skarbu Państwa do wyposażenia "[...]" S.A. w mienie stanowiące nieruchomość położoną we W. przy ulicy [...]. Zdaniem skarżącej, przedmiotowemu zobowiązaniu Skarbu Państwa odpowiada uprawnienie "[...]" S.A. do stania się właścicielem tej nieruchomości poprzez przekazanie jej przez Skarb Państwa na rzecz "[...]" S.A. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, wskazano, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż oddanie nieruchomości w trwały zarząd Izbie Celnej miało istotny wpływ na sytuację prawną "[...]" S.A., wobec czego uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi związek skutkujący istnieniem interesu prawnego, a wobec tego skarżący był uprawniony do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie i nie było podstaw do zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., a wniosek "[...]" S.A. powinien stanowić podstawę do przeprowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie oceny legalności decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zostały uzasadnione, gdyż Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu i na podstawie akt sprawy, rozstrzygnął w granicach niniejszej sprawy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie. Natomiast brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego i procesowego, to zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu wtedy, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego to nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 28 w związku z art. 157 § 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez odmówienie prawa strony "[...]" Spółce Akcyjnej w W. w niniejszej sprawie. W celu oceny, czy organy administracji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo orzekły co do uprawnień strony należy w pierwszej kolejności wskazać na stan prawny nieruchomości położonej we W. przy ul. [...]. Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Krzyki IV Wydział Ksiąg Wieczystych KW [...]. Wśród dokumentów w aktach księgi wieczystej znajduje się i decyzja [...] o przejściu nieruchomości położonej we W. ul. [...] na własność Skarbu Państwa oraz decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. w sprawie wygaszenia prawa RSW "[...]" Wrocławskie Wydawnictwo Prasowe do terenu przy ul. [...] i przekazanie nieruchomości protokołem zdawczo-odbiorczym na rzecz Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "[...]" Przedsiębiorstwo Upowszechniania Prasy i Książki. W dziale II księgi wieczystej jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji z 1984 r. o przekazaniu nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony odpłatnie na rzecz Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "[...]" Przedsiębiorstwo Upowszechniania Prasy i Książki. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego sporządzonego w 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. wynika, że nieruchomość ta była w faktycznym władaniu "[...]" S.A., która to Spółka zawarła umowy najmu na pomieszczenia w budynku z Izbą Celną, Centrum Doskonalenia Kadr, Redakcją "[...]",[...] – usługi księgowe, Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju Sportu i Turystyki, Tłumaczem przysięgłym języka niemieckiego i Policealnym Studium Wielokierunkowym. Wskazać należy, że stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast stroną postępowania nadzorczego jest podmiot posiadający interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a także podmiot, który wykaże, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje swój interes prawny w tym, ze zarządzeniem nr 17a/Org/92 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 20 stycznia 1992 r. dotyczącym zmiany zarządzenia Nr 177/Org Ministra Przemysłu z dnia 29 kwietnia 1991 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: Przedsiębiorstwo Kolportażowo-Handlowe "[...]" § 2 ust. 1 otrzymał brzmienie: "nowo utworzone przedsiębiorstwo wyposaża się w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w § 5 zarządzenia", zaś ust. 7 "przedsiębiorstwo wyposaża się nieodpłatnie w nieruchomości zgodnie z załącznikiem Nr 3, w ten sposób, że grunty są oddawane w wieczyste użytkowanie, a budynki na własność przedsiębiorstwa". Należy zatem ocenić, czy to postanowienie wskazanego zarządzenia rodziło po stronie "[...]" Spółki Akcyjnej w W. prawo do nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]. W tym miejscu zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa, Książka, Ruch" (Dz.U. Nr 21, poz. 125) nie zawiera żadnych przepisów ustanawiających następstwo prawne tworzonych jednostek. W art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy przewidziane zostały uprawnienia dla komisji likwidacyjnej do sporządzenia planu zagospodarowania majątku likwidowanej Spółdzielni. Plan ten został zatwierdzony przez Radę Ministrów uchwałą nr 172 z dnia 29 listopada 1990 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania majątku Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa, Książka, Ruch" w likwidacji oraz w sprawie dysponowania składnikami majątku tej Spółdzielni (M.P. z 1991 r. Nr 3, poz. 13). W myśl zatwierdzonego planu pion kolportażowo-handlowy przewidziany został do przejęcia przez Skarb Państwa w celu przekształcenia w Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa "[...]" S.A. Oznacza to, że Spółka nie może wywodzić swoich praw do nieruchomości z prawa użytkowania przysługującego Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa, Książka, Ruch" Przedsiębiorstwo Upowszechniania Prasy i Książki. Utworzenie Przedsiębiorstwa Kolportażowo-Handlowego "[...]", a następnie przekształcenie tego przedsiębiorstwa w "[...]" Spółkę Akcyjną w W. zrealizowało plan zatwierdzony powołaną uchwałą nr 172. Minister Przemysłu i Handlu mógł wyposażyć przedsiębiorstwo w mienie, lecz akt erekcyjny przedsiębiorstwa nie tworzył prawa do nieruchomości, a tym samym nie uzasadniał interesu prawnego Spółki. Przypomnieć należy, że stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej tego samego podmiotu to jest "[...]" Spółki Akcyjnej w W. tylko co do innej nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r. I SA 1768/96, Lex nr 44632). Dodać należy, że również Sąd Wojewódzki we Wrocławiu w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 1995 r. sygn. akt II Cr [...] oddalając rewizję "[...]" S.A. o wpis do księgi wieczystej KW [...] prawa własności budynków ekspedycyjno-biurowych oraz prawa wieczystego użytkowania gruntu wskazał, że podstawą takiego wpisu może być tylko umowa cywilna sporządzona w formie aktu notarialnego lub decyzja wojewody lub kierownika Urzędu Rejonowego. Przedłożone zarządzenie nr 17a/Org/92 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 20 stycznia 1992 r. nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej, gdyż wyposażenie przedsiębiorstwa w nieruchomości nie jest równoznaczne z ustanowieniem z tą datą użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków. Wszystkie podniesione argumenty wskazują, że "[...]" Spółka Akcyjna w W. nie wykazała interesu prawnego w sprawie przekazania w trwały zarząd Izbie Celnej we Wrocławiu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W. przy ul. [...], skoro nie posiada do tej nieruchomości tytułu prawnorzeczowego, a zatem nie przysługują jej prawa strony w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.