I SA/Wa 602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 602/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] o oddaniu w trwały zarząd Izbie Celnej w W. nieruchomości położonej przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent W. przekazał nieruchomość w trwały zarząd Izbie Celnej w W. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. spółka [...] S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, iż interes prawny w postępowaniu o ustanowienie trwałego zarządu mógłby mieć, poza jednostką organizacyjną wnioskującą o wydanie decyzji, wyłącznie podmiot legitymujący się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, uniemożliwiającym przekazanie jej w trwały zarząd. Z akt wynika natomiast, iż cała nieruchomość stanowiła w dacie wydania kwestionowanej decyzji własność Skarbu Państwa, wchodząc jednocześnie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a wnioskodawcy nie przysługiwał w stosunku do niej żaden tytuł prawnorzeczowy. W ocenie organu I instancji interesu prawnego wnioskodawcy nie sposób wywieść z samego faktu posiadania przez niego nieruchomości w przeszłości, jak też z postanowień zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., znowelizowanego zarządzeniem nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu o utworzeniu Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Wprawdzie wskazane wyżej zarządzenia przewidywały wyposażenie nowoutworzonego przedsiębiorstwa w nieruchomości poprzez oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste a budynków na własność, niemniej zapisy te nie stanowiły skutecznego prawnie upoważnienia Ministra Przemysłu i Handlu do rozporządzenia nieruchomościami na rzecz przedsiębiorstwa. Wynika to z braku w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji RSW "Prasa – Książka – Ruch" (Dz.U. Nr 21, poz.125 ze zm.) przepisów wyłączających zagospodarowanie nieruchomości [...] spod ówcześnie obowiązujących ogólnych regulacji dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 z późn.zm.), ustalających w tym zakresie kompetencje wojewodów oraz kierowników urzędów rejonowych. Stanowisko takie reprezentuje orzecznictwo NSA i SN (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA 2558/01, nie publ., uchwała SN z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95, OSNCP 10/145/95, uchwała SN z dnia 25 marca 1995 r., sygn. akt III CZP 33/95, ONSCP 7-8/107/95). W konsekwencji przedmiotowy grunt wszedł – po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603) – do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art.21 ustawy). W świetle powyższego w ocenie Wojewody [...] wnioskodawca nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż wszczęcia tego postępowania należało odmówić. Wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji Wojewody do Ministra Budownictwa. Rozpatrzywszy odwołanie, Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego opartego na tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskodawca jest jedynie samoistnym posiadaczem nieruchomości, a działania zmierzające do ujawnienia jego praw w księdze wieczystej nie zakończyły się powodzeniem. Sąd Rejonowy dla W., postanowieniem z dnia [...] maja 1995 r., sygn. akt [...]. oddalił bowiem wniosek wnioskodawcy o wpis prawa własności budynków ekspedycyjno – biurowych oraz prawa wieczystego użytkowania gruntu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Rewizja od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...]. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Budownictwa, odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. [...] S.A. wniósł skargę na rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa, zarzucając organom orzekającym w sprawie błędną wykładnię art.28 k.p.a. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż źródłem jego interesu w sprawie są postanowienia Zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., zmieniającego Zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...], wskazującego przedmiotową nieruchomość jako mienie, w które wyposaża się Przedsiębiorstwo [...] "[...]" (zgodnie z Załącznikiem nr 3) w ten sposób, że grunty oddane są w użytkowanie wieczyste, a budynki na własność przedsiębiorstwa. Na mocy powyższych zarządzeń skarżący uzyskał ekspektatywę nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, której treścią było zobowiązanie Skarbu Państwa do wyposażenia "[...]" SA w mienie stanowiące nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...]. Przedmiotowemu zobowiązaniu Skarbu Państwa odpowiada uprawnienie [...] S.A. do stania się właścicielem przedmiotowej nieruchomości poprzez przekazanie jej przez Skarb Państwa na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Budownictwa na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uprawniony jest wyłącznie ten podmiot, któremu w postępowaniu tym przysługiwałby interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. LEX 190891). Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż legitymacja do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej mogłaby przysługiwać tylko takiemu podmiotowi (poza stronami postępowania zwyczajnego), który legitymowałby się tytułem własności do nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Powyższe zgodne jest z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowo – administracyjnego, prezentowanym na gruncie różnego rodzaju spraw dotyczących nieruchomości, iż statusu strony tego rodzaju postępowań nie gwarantuje jakikolwiek tytuł prawny do tej nieruchomości (np. dzierżawa, czy użyczenie), ale tytuł o zakresie najdalej idącym, tj. prawnorzeczowy tytuł w postaci prawa własności, czy też użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05, publ. LEX 194358). W konsekwencji powyższych założeń należy przyjąć, iż bezpośrednie oddziaływanie decyzji stwierdzającej nieważność ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości należącej do podmiotu innego niż Skarb Państwa na sytuację prawną tego podmiotu polegałoby na zwolnieniu przysługującego mu prawa własności z bezpodstawnie ustanowionego na tym prawie obciążenia. Odnosząc powyższe do skarżącego należy jednakże stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego nie wykazał on, iż stosowny tytuł posiada. Sad podziela stanowisko orzecznictwa przywołanego przez organ I instancji (wskazując dodatkowo na wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1768/96, publ. LEX nr 44632), iż zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego, którego sukcesorem jest skarżący, nie wywołały, z racji braku w tym zakresie kompetencji ówczesnego Ministra Przemysłu i Handlu, skutku w postaci rozporządzenia na rzecz przedsiębiorstwa prawami do nieruchomości Skarbu Państwa, przysługującymi spółdzielni [...]. W tej sytuacji zastosowanie przez organy obu instancji instytucji, o której mowa w art.157§3 k.p.a., uznać należy za uzasadnione. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.