II SA/Bk 345/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].03.2007r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2002r., Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806 z 2003r. Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568, z 2004r. Nr 102, poz. 1055 i Nr 116, poz. 1203 oraz z 2005r. Nr 172, poz. 1441 i Nr 175, poz. 1475 oraz z 2006r. Nr 17, poz. 128) Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady gminy W. z dnia [...] stycznia 2007r, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy W. (zabudowa rekreacyjna we wsi S.). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] stycznia 2007r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy W. (zabudowa rekreacyjna we wsi S.), która w dniu [...] lutego 2007r. wpłynęła do organu nadzoru. Wojewoda P. stwierdził, iż uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności całości uchwały. Organ nadzoru ustalił, iż w trakcie prowadzonych prac planistycznych nie dokonano uzgodnienia projektu planu z Zakładem Energetycznym w odniesieniu do projektowanych linii energetycznych oraz stacji transformatorowej, znajdującej się na obszarze objętym planem. Brak tych ustaleń narusza postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewoda zwrócił uwagę na treść § 12 pkt 3, 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że w dokumentacji planistycznej winne znaleźć się dokumenty dotyczące dokonanych uzgodnień, tj, zawiadomienie instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z dowodami doręczenia (§ 12 pkt 4), wykaz wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 pkt 9). Dokumentacja planistyczna rozważanej uchwały nie zawiera natomiast dokumentów wymaganych rozporządzeniem, co świadczy o niewykonaniu wymaganej przepisami prawa części procedury planistycznej. Postępowanie nadzorcze wykazało, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. Dyrektor B. Parku Narodowego odmówił uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy W. wraz z podaniem przyczyn odmowy. Wójt Gminy w odpowiedzi na wyżej wymienione postanowienie pismem Nr [...] z dnia 6 września 2006r. poinformował Dyrektora B. Parku Narodowego o odmowie wprowadzenia zmian wynikających z wyżej wymienionego postanowienia i uznał, że plan został uzgodniony pozytywnie, czym naruszył art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym ustalono, iż w rozdziale 5 uchwały, dotyczącym granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, wskazano, iż cały obszar objęty planem położony jest w otulinie B. Parku Narodowego i na obszarze NATURA [...]. W treści uchwały brak jest określenia sposobów zagospodarowania tych terenów, wynikających z takiego właśnie położenia, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Analiza przesłanej dokumentacji, dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego części gminy W. (zabudowa mieszkaniowo-rekreacyjna we wsi S.) wykazała również, iż ma miejsce niezgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. Na wyrysie ze studium, tj. legendzie, brak jest opisu terenu objętego opracowaniem planu. Obszar objęty planem znajduje się w otulinie B. Parku Narodowego. Na tym terenie zgodnie ze studium, dopuszcza się nową zabudowę, jednak tylko w wyznaczonych strefach zabudowy wsi z wyłączeniem pasa terenu o szerokości co najmniej 100m od rzeki B. Obszar planu nie znajduje się w strefie zabudowy wsi określonej w studium, a jedynie obok tej strefy. Tak skonstruowane zapisy planu świadczą o niezgodności przedmiotowego planu z obowiązującym studium, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy uchwała plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 cytowanej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...].03.2007r. Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem skarżącej projekt planu miejscowego nie został uzgodniony z zakładem energetycznym odnośnie lokalizacji stacji transformatorowej oraz linii energetycznych, gdyż nie ma przepisu, który nakładałby taki obowiązek na organ planistyczny. Natomiast w trakcie opracowania projektu planu, odbywały się uzgodnienia robocze z zakładem energetycznym. Skarżąca uznała za niesłuszny zarzut braku uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem B. Parku Narodowego podając, że Dyrektor wydał postanowienie odmowne z uchybieniem 21-dniowego terminu, a w związku z tym Wójt Gminy miał prawo uznać projekt za uzgodniony na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem braku w uchwale zakazów zabudowy. Podniosła okoliczność, że plan miejscowy składa się nie tylko z zapisów uchwały, która nie musi zawierać słów "zakaz zabudowy", ale także z załącznika graficznego, z którego wynikają zakazy zabudowy np na terenach oznaczonych symbolami 5ZN, 5PM, UT, ZP, 3ML, natomiast tam, gdzie przewidziano lokalizację budynków (2ML) ustanowiono ścisłe ograniczenia w ich lokalizacji. Zdaniem skarżącej ustalenia planu są zgodne ze studium, gdyż granice terenu objętego planem co do zabudowy letniskowej pokrywają się z ustaleniami studium (obszar przeznaczony pod zabudowę letniskową, turystyczno-wypoczynkową, bazę noclegową i gastronomiczna). Plan miejscowy stanowi uściślenie sposobu zagospodarowania terenu, wykazanego uprzednio w Studium. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał własną argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wojewoda P., podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, słusznie stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) dawało podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...].01.2007r. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności orzeczenia nadzorczego potwierdziła uchybienia popełnione w uchwale dotyczące: - niezgodności planu z obowiązującym Studium, co stanowi i nieprzestrzeganiu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest sporne między stronami to, że w obowiązującym studium (podjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...].12.2002r.) brak jest opisu terenu objętego opracowaniem planu. Obszar objęty planem znajduje się w otulinie B. Parku Narodowego, gdzie Studium dopuszcza nową zabudowę, tylko w wyznaczonych strefach zabudowy wsi z wyłączeniem terenów odległych od rzeki B. co najmniej o 100 metrów. Natomiast obszar objęty planem nie znajduje się w strefie zabudowy wsi lecz obok niej; - nie zachowania wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczyło zapisów rozdziału 5-go uchwały. Powyższy przepis nakłada obowiązek określenia w planie "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń ich użytkowania, w tym zakazu zabudowy". Sąd podziela pogląd organu, iż nie wystarczy ogólne wskazanie, że obszar objęty planem położony jest w otulinie B. Parku Narodowego i na obszarze NATURA [...], lecz należało precyzyjnie określić przede wszystkim zakazy zabudowy. Treść uchwały takich sformułowań nie zawiera i trudno zgodzić się ze skarżącą, iż wystarczy to wyczytać z rysunku planu, stanowiącego załącznik graficzny do uchwały. Rysunek planu nie może zastępować części tekstowej planu i obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Tak należy interpretować art. 15 ust. 1 w/w ustawy. - podjęcie uchwały bez pozytywnej opinii Dyrektora B. Parku Narodowego, czym naruszono przepis art. 17 ust. 7C ustawy. Z przepisu tego wynika obowiązek Wójta do "uzgodnienia" projektu planu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszaru parku i jego otuliny (art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody – Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.). W świetle art. 24 ust. 1 ustawy, pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia planu w danej postaci i musi być wyrażone w formie postanowienia (art. 106 kpa). W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia 25.08.2006r. Dyrektor B. Parku Narodowego odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu planu. Ponieważ kwestionowana uchwała została podjęta w pół roku później, tj. [...].01.2007r., to trudno zgodzić się z argumentacją skarżącej, że skoro Dyrektor Parku nie zachował terminu wyznaczonego do uzgodnień, to Wójt przyjął tzw. fikcję uzgodnienia projektu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy. Termin 21 dni, wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy jest terminem minimalnym, i nie jest terminem materialnoprawnym. Stąd też w ocenie Sądu nawet jego uchybienie (w tym przypadku kilka dni) nie powoduje możliwości przyjęcia przez Wójta, że opinia Dyrektora Parku jest pozytywna, skoro istnieje dokument, tj. postanowienie z dnia[...].08.2006r. zupełnie przeciwnej treści. Postępowanie Wójta można by było uznać za zgodne z prawem wówczas, gdyby Dyrektor B. Parku Narodowego w ogóle nie wydał postanowienia w kwestii uzgodnienia planu. Od doręczonego negatywnego postanowienia organ mógł wnieść zażalenie do Ministra Środowiska. Istniała również możliwość porozumienia się ponownego z Dyrektorem, który mógłby zmienić swoje pierwotne stanowisko, wydając pozytywne postanowienie. Powoływanie się skarżącej na ustne bądź telefoniczne negocjacje – nie stanowią podstawy do uznania, iż Dyrektor B. Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił przedłożony projekt planu. Natomiast rację należy przyznać skarżącej, że zarzut Wojewody co do braku uzgodnień z Zakładem Energetycznym lokalizacji stacji transformatorowej i przebiegu sieci elektrycznej, nie jest trafny, albowiem nie powołano żadnego przepisu odrębnego, który wskazywałby na obowiązek takiego uzgodnienia. Natomiast skarżąca przedłożyła do akt sądowych (k.24, 25) pismo z dnia [...].03.2005r. kierowane do Zakładu Energetycznego w B. i pismo z [...].03.2005r. będące odpowiedzią tegoż Zakładu, z których wynika, że Zakład Energetyczny udzielił stosownych wytycznych w zakresie usytuowania urządzeń energetycznych. Niemniej jednak pozostałe uchybienia mają przymiot istotnych, dających Wojewodzie P. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W., dotyczących uchwalenia planu miejscowego – zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej wsi S. Stąd też Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).