II OSK 1467/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1049/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r., 3. zasądza od [...] Sp. z. o. o. sp. k. w Ł. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1049/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę [...] Sp. z o.o. w Ł. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania zabudowy na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. przez Polską [...] S.A. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Na wniosek [...] Sp. z o.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości robót budowlanych związanych z budową hali magazynowej z częścią biurowo-socjalną oraz infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], organ administracyjny umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1007/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie ustalił rzeczywistej treści wniosku [...] Sp. z o.o. oraz nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i nie wzywał ich do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku. W odpowiedzi [...] Sp. z o.o. wniosła o sprawdzenie prawidłowości zabudowy wykonanej przez inwestora - Polską [...] S.A., a w szczególności jej zgodności z projektem budowlanym w zakresie obsługi komunikacji, wykonania ogrodzenia odcinającego dojazd do hurtowni od strony ul. [...], zbadania legalności zmiany sposobu użytkowania wybudowanego obiektu, a także ustalenia, czy skierowanie całego ruchu samochodowego na działkę o nr ewidencyjnym [...] narusza słuszne interesy osób trzecich i może spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W czasie przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2006 r. oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi ustalił, iż w miejscu zaprojektowanej i wykonanej drogi wewnętrznej ustawiono ogrodzenie z bramą na całej szerokości, a dojazd do hali C odbywa się drogą wewnętrzną, oznaczoną jako działka o nr ewidencyjnym [...]. Nadto ustalono, że inwestor wykonał ogrodzenie wewnętrzne, pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i [...], a we wjeździe na posesję przy ul. [...] ustawił szlaban uruchamiany za pomocą karty magnetycznej. Stwierdzono, że ogrodzenie w części północnej kończy się przy szlabanie oddzielającym posesje oznaczone nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania zabudowy na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., uzasadniając to brakiem podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]. W dniu [...] września 2004 r. przeprowadzono kontrolę inwestycji, stwierdzając jej wykonanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w dniu [...] września 2004 r. wydano inwestorowi decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ ogrodzenia rozgraniczające działki wzniesiono po zakończeniu robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę oraz po oddaniu obiektów do użytkowania, brak było podstaw do zastosowania przepisu art.51 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ podniósł, iż wykonane przez inwestora roboty, polegające na wykonaniu ogrodzenia "wewnątrzposesyjnego" z bramą rozsuwaną oraz ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ul. [...] o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, nie podlegały obowiązkowi pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Ponadto organ II instancji nie dopatrzył się dokonania przez inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w przepisie art. 71a Prawa budowlanego. Wykonanie bramy przesuwanej na terenie drogi wewnętrznej, a także zwiększone obciążenie ruchu pojazdów działką o nr ewidencyjnym [...] nie zmieniało sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w powyższym przepisie. Nie stwierdzono również naruszenia przepisu art. 5 Prawa budowlanego, ponieważ w zakresie objętym pozwoleniem na budowę, obiekt był wykonany i wykorzystywany w sposób prawidłowy. Za uchybienie formalne uznał organ odwoławczy fakt niezawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Uchybienie to naprawiono na etapie postępowania odwoławczego, poprzez powiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy organ uznał, że wykonanie wymienionych robót nie mogło stanowić przedmiotu postępowania przed organem nadzoru budowlanego, natomiast ewentualne spory, związane z budową rozgraniczającego działki ogrodzenia, mogą być rozstrzygane na podstawie art. 144 k.c. przez sądy powszechne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, iż nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wzniesienie bramy na działce o nr ewidencyjnym 70/9, w rezultacie czego nasilił się ruch samochodowy na użytkowanej jako droga działce o nr ewidencyjnym [...]. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1049/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz w decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z uchybieniami, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Sąd Wojewódzki uznał jedynie za trafny zarzut niezastosowania przez organy przepisu art. 48 bądź art. 49 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wykazało, iż na terenie inwestycji znajdują się obiekty budowlane wzniesione poza udzielonym pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem. Sąd Wojewódzki uznał, że wzniesienie na drodze wewnętrznej opisanych w decyzjach obiektów, po zakończeniu robót budowlanych objętych pozwoleniem, nie zostało ocenione przez organy nadzoru budowlanego z punktu widzenia kryteriów przestrzegania przez inwestora prawa budowlanego, co uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości subsumcji zawartej w kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu, zaniechanie to naruszało art. 6 i 7 k.p.a. Ponadto Sąd przyjął, że organy administracyjne błędnie uznały, że wskazana wyżej budowa ogrodzenia nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Ogrodzenie rozgraniczające dwie działki i biegnące wzdłuż dwóch dróg wewnętrznych znajdujących się na tych działkach oznacza, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że ogrodzenie to zlokalizowano od strony innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tego też powodu realizacja ogrodzenia w tym właśnie miejscu wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Prezentując powyższe stanowisko, Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05, publ. ONSAiWSA 2006/4/122. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro wymienione w przepisie drogi, ulice, place i tory kolejowe są miejscami publicznymi, to winno być oczywiste, iż chodzi o reglamentację prawną wznoszenia ogrodzeń od strony wszystkich miejsc publicznych, a więc dostępnych dla ogółu ludności. Pogląd NSA wyrażony w przywołanym wyroku bazuje na stwierdzeniu, iż ustawodawca w pojęciu "droga" użytym w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odwołuje się wyłącznie do pojęcia "dróg publicznych" w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2085, ze zm.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten pozostaje jednak w kolizji z fundamentalną zasadą interpretacyjną zabraniającą stosującemu prawo dokonywać dystynkcji znaczeniowej pojęć prawnych, których nie dokonał sam ustawodawca. Ponadto, gdyby ustawodawca rzeczywiście uznawał, iż pojęcie "droga" użyte w analizowanym przepisie odnosi się wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., to pojawia się istotne pytanie, po co w przepisie tym wymieniona została także "ulica". Wszak każda ulica jest drogą publiczną (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Za sprzeczne z fundamentalną zasadą prawotwórczą, wyrażoną w przeświadczeniu o racjonalności ustawodawcy, należy uznać takie zabiegi interpretacyjne, które prowadziłyby do wniosku, iż ustawodawca w jednym przepisie dwa razy użył tego samego pojęcia znaczeniowego. Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niezależnie od ww. stanowiska, należy wskazać, iż niemożliwy do zaakceptowania jest pogląd, aby z pojęcia "inne miejsca publiczne" wyłączyć w ogóle drogi. Skoro zdaniem NSA w pojęciu "drogi" użytym w analizowanym przepisie mieszczą się jedynie "drogi publiczne", to tym samym, posługując się argumentacją tegoż Sądu, pozostałe drogi nie są "miejscami publicznymi". Takie zapatrywanie jest niemożliwe do zaakceptowania. Pojęcie "innych miejsc publicznych" użyte w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter uzupełniający (komplementarny) wobec pojęć poprzedzających i tym samym tworzy zamknięty katalog miejsc, od strony których wznoszenie ogrodzeń wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia. Sąd I-instancji stanął więc na stanowisku, że okoliczność, iż ww. kryterium, którym posłużył się ustawodawca dla określenia miejsc, od strony których wznoszenie ogrodzeń nadal podlega prawnej reglamentacji, jest swobodny dostęp do określonego miejsca nieograniczonej liczby osób, w żadnym razie kryterium tego nie deprecjonuje, a wręcz przeciwnie, czyni logicznym. Natomiast to, iż częstokroć wyrażona w prawie zasada ze statystycznego punktu widzenia staje się wyjątkiem, w niczym nie umniejsza racjonalności ustawodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi reprezentowany przez radcę prawnego T. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że drogi na działkach o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Ł. - jako że są dostępne dla ogółu ludności - należy uznać za "miejsca publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną ww. działki nie są "miejscami publicznymi" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zatem wykonanie ogrodzenia pomiędzy nimi nie wymagało zgłoszenia. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolnym przyjęciu, iż tereny działek o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Ł. są dostępne dla nieograniczonej liczby osób, podczas gdy dostępne są jedynie dla oznaczonej kategorii osób - klientów przedsiębiorców prowadzących na tych działkach działalność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał interpretacji użytego w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 pojęcia "innych miejsc publicznych", jako miejsc do których jest swobodny dostęp nieograniczonej liczby osób, co czyni to pojęcie logicznym. Z takim stanowiskiem Sądu nie zgadza się strona wnosząca skargę kasacyjną. Co do zasady ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego zwalnia inwestorów z obowiązku uzyskiwania zgody właściwych organów na budowę ogrodzeń. Jednakże w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawodawca nałożył w określonych sytuacjach obowiązek zgłaszania przez inwestorów zamiar budowy ogrodzeń. Zgodnie z tym przepisem inwestor zobowiązany jest zgłosić zamiar budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działki, na których urządzone zostały drogi wewnętrzne dla potrzeb prowadzonej tam przez przedsiębiorców działalności poprzez to, że dostępne są dla nieokreślonej liczby ludności są miejscami publicznymi. Stanowisko to należy uznać za chybione. Określone w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 pojęcie "innych miejsc publicznych", jak słusznie zauważył Sąd, jest nieostre i niedookreślone. Nie można jednak tego pojęcia rozumieć nazbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, do których dostęp ma jedynie określona kategoria osób, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż oznaczałoby to całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dokonana przez Sąd rozszerzająca wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zbyt daleko ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności nazbyt je ograniczając i rozszerza tym samym katalog miejsc, od strony których budowa ogrodzeń wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania na gruncie obowiązującego systemu prawa i stanowi zbyt daleko posuniętą ingerencję w istotę prawa własności chronioną przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Przyjmując jednakże definicję pojęcia "innych miejsc publicznych", określoną przez Sąd, skarżony wyrok nadal dotknięty jest błędem. Polega on na przyjęciu, że tereny działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Ł. są "innymi miejscami publicznymi" przez to, iż są dostępne dla nieograniczonej liczby osób. Działki te należą do [...] sp. z o.o. i Polskiej [...] S.A., które wykorzystują je do prowadzenia działalności gospodarczej. Przez to, tereny tych działek dostępne są tylko dla określonej kategorii osób - klientów tych przedsiębiorców. Uznanie przez Sąd, iż działki te są dostępne dla nieograniczonej liczby osób stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ich dowolną ocenę, co jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Nie można natomiast uznać za usprawiedliwionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd Wojewódzki granic swobodnej oceny dowodów. Zarzut naruszenia przepisów procesowych jest o tyle nietrafny, że Sąd Wojewódzki nie stosował w ogóle przepisów proceduralnych wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej. Przepisy procedury cywilnej, o których mowa w art. 106 § 5 p.p.s.a. mogą nadto mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd przeprowadza postępowanie dowodowe w znaczeniu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a następnie uwzględnia dowody uzupełniające z dokumentów, poddając je ocenie w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, zarzut zaś sformułowany w skardze kasacyjnej z powołaniem na obrazę wymienionych wyżej przepisów odnosi się do niekwestionowanej okoliczności, iż drogi na terenie działek przy ul. [...] są użytkowane przez krąg osób, których interesy są związane z funkcjami mieszczącej się tam zabudowy. To zaś, że Sąd Wojewódzki uznał drogi wewnętrzne za inne miejsca publiczne było skutkiem wykładni, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niewłaściwą. Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do niewłaściwej interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, problem sprowadza się do oceny wykładni tych przepisów na gruncie zaprezentowanego przez Sąd Wojewódzki poglądu, iż ogrodzenia wraz z urządzeniami z nimi związanymi, wybudowane wzdłuż dróg wewnętrznych (a także przecinające jedną z tych dróg), stanowią inne miejsca publiczne (str. 11 i 13 uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego). Sąd Wojewódzki uznał, iż pojęcie "droga" użyte w analizowanym przepisie nie odnosi się tylko do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż zbędne byłoby wymienianie w tym przepisie także "ulicy". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, każda ulica jest bowiem drogą publiczną, co miałoby wynikać z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Prezentując ten pogląd, Sąd Wojewódzki poddał krytycznej ocenie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05, że przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie należy rozumieć dróg nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego, w uzasadnieniu tego wyroku wyraził pogląd inny, nie zgodził się mianowicie z taką wykładnią przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu), z której wynikało, że do kategorii "innych miejsc publicznych" zalicza się wszystkie inne drogi, które nie mają statusu "dróg publicznych". Stanowisko takie nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny w krytykowanym wyroku przyjął, że omawiany przepis odwołuje się wyłącznie do dróg uznanych przez ustawę za drogi publiczne Nie jest też zasadny pogląd Sądu Wojewódzkiego, że każda ulica jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Definicja ulicy, na którą powołuje się Sąd Wojewódzki, ma inną treść. Pojęcie ulica w rozumieniu tej ustawy oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Taka redakcja przepisu zamieszczona została w tekście jednolitym tej ustawy z 17 września 2004 r. (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) i nie zmieniła brzmienia do chwili obecnej. Z treści art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, wbrew przekonaniu Sądu Wojewódzkiego, nie wynika, aby każda ulica była drogą publiczną, przeciwnie wiele ulic niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych pozostaje drogami wewnętrznymi. Ustawa o drogach publicznych przypisuje bowiem cechę dróg publicznych drogom określonych kategorii, drogi zaś, które nie mieszczą się w żadnej z tych kategorii nazywa drogami wewnętrznymi. Przykładowo jako drogi wewnętrzne wymieniono tam drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Problematykę ulic niebędących drogami publicznym poruszono m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05. Analizę prawną tej tematyki prowadzono wprawdzie w odniesieniu do kwestii związanych z możliwością nadawania nazw ulicom niezaliczanym do dróg publicznych, jednakże uwagi zawarte w uzasadnieniu tej uchwały mają zastosowanie do rozważanych zagadnień. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z definicji ulicy zamieszczonej w słowniczku ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Z analizy tej trzeba wyprowadzić zatem wniosek, że za ulicę, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych można uznać tylko taką drogę wewnętrzną, która ma cechę ogólnej dostępności. W konsekwencji takim też ulicom rada gminy może nadać nazwę, można też nadać numerację budynkom, a ulica taka, pomimo, iż nie jest drogą publiczną, uznawana jest za miejsce publiczne. Jeśli zatem mowa o ulicach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to właśnie o takich, które albo są drogami publicznymi, albo też drogami wewnętrznymi o cechach określonych w tej ustawie i powszechnie dostępnych. Powyższe uwagi będą miały istotne znaczenie przy analizie językowej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można jednak, rekonstruując znaczenie przepisu pomijać również celów, dla których przepis ten został ustanowiony, a także okoliczności, w których powstał i w których ma obecnie zastosowanie. Pamiętać trzeba, że przepisy prawa budowlanego z 1994 r. uchwalone zostały przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., a także nie sposób nie zauważyć tego, iż ustawodawca, poprzez liczne nowelizacje Prawa budowlanego konsekwentnie odchodzi od rygorystycznej reglamentacji tej dziedziny życia społecznego, przywracając niejako do sfery prawa prywatnego znaczną część reglamentacji publicznoprawnej. W szczególności w nowelizacji Prawa budowlanego w 2003 r. dokonano zasadniczego zwrotu w tym kierunku, silnie akcentując w nowym brzmieniu art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej (por. Komentarz do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 90 i nast.). Z zasady tej należy wyprowadzić tezę, iż obowiązki publicznoprawne, którym na mocy tej ustawy podporządkować się muszą wszystkie podmioty zamierzające wykonać obiekt lub roboty budowlane, mogą być nałożone tylko wtedy, gdy wprost wynika to z przepisu tej ustawy. Sfera nieobjęta przedmiotem reglamentacji ustawowej nie daje natomiast podstaw do formułowania przez organy władzy publicznej nakazów i zakazów ustanawianych w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Doszukując się zatem podstaw prawnych do zastosowania konkretnej normy prawa materialnego, szczególnie w zakresie ograniczającym prawo własności, wyraźnie należy określić zakres przepisu stanowiącego podstawę kompetencyjną działania organów administracyjnych. W odniesieniu do przypadku podlegającego analizie w badanej sprawie wchodzi w grę jeszcze jeden istotny element, dotyczący instytucji zgłoszenia zamiaru budowlanego (wykonania obiektu lub robót budowlanych), gdyż przepis, który w sprawie ma zastosowanie, umieszczony jest w obrębie obszernego przepisu art. 30, (ściśle powiązanego z treścią art. 28 i 29) Prawa budowlanego. W świetle tej normy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zanim jednak zostanie poddana analizie językowej wymieniona norma zważyć trzeba, że instytucja zgłoszenia zamiaru budowlanego równolegle do kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego ulegała zmianom zarówno w zakresie pojemności merytorycznej przypadków objętych działaniem tego przepisu, jak i funkcji, którą instytucja ta (zgłoszenie zamiaru) w prawie budowlanym pełni. Początkowo objęto nią możliwość wykonania drobnych i nieskomplikowanych prac i robót budowlanych oraz rozbiórkowych niewymagających również znacznego zaangażowania w te procesy organów budowlanych, słusznie zatem instytucję zgłoszenia postrzegano jako wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, jak wspomniano wyżej, przywrócenie należnej rangi prawu własności, a także ograniczanie reglamentacji administracyjnej wskazuje na konieczność zmiany w postrzeganiu instytucji zgłoszenia zamiaru budowlanego w znaczeniu materialnym jak i w kategoriach proceduralnych. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, Prawo budowlane od 11 lipca 2003 r. odeszło od reglamentowania budowy ogrodzeń, zwalnia bowiem inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23). Zamiar budowy takiego obiektu wymaga dokonania zgłoszenia jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy ma ono przekroczyć wysokość 2,20 m lub też, gdy jego budowa jest przewidziana od strony miejsca publicznego. Zgłoszenie budowy ogrodzeń w tych dwóch przypadkach ma więc charakter wyjątku, a jako wyjątek powinno być interpretowane ścieśniająco, w odniesieniu do przypadków wymagających zgłoszenia.. Z powyższymi uwagami i zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi odnoszącymi się do wykładni językowej, na które również powoływał się Sąd Wojewódzki oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej, znaczenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. odczytywane powinno być przede wszystkim w świetle pojęć użytych w wymienionym przepisie i ustawie, w dalszej zaś kolejności pojęć użytych w innych gałęziach prawa publicznego. Powołany przepis, jak wynika to wprost z jego treści, wymienia obok dróg, ulic placów i torów kolejowych także "inne miejsca publiczne". Uwzględniając zatem dyrektywę interpretacyjną, iż należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne, a wypowiedź prawna powinna być traktowana jako pewna całość, nie sposób pominąć słowa "inne". Jeśli bowiem użyto tego słowa w znaczeniu uzupełniającym do "miejsc publicznych", to przyjąć należy, że drogi , ulice, place i tory kolejowe wymienione w pierwszym członie zdania mają również charakter miejsc publicznych. Stwierdzić trzeba, że drogi publiczne zostały już zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Należy więc zastosować kolejną dyrektywę interpretacyjną, iż jeżeli w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Nie można zatem rozumieć dróg, które w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określono jako miejsca publiczne inaczej niż jako drogi publiczne, skoro w ustawie o drogach publicznych jako drogi publiczne zdefiniowano takie, które zaliczono do określonych kategorii, pozostałe zaś to drogi wewnętrzne. Zgodnie z wymienioną na wstępie dyrektywą, nie sposób również pominąć użycia w treści omawianej normy słowa ulica, co zauważył też Sąd Wojewódzki, tyle, że poddając je analizie wyszedł z fałszywej przesłanki (że każda ulica jest drogą publiczną). Jak wywiedziono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05 ustawowe określenie ulicy odnoszone powinno być zarówno do dróg publicznych, jak i niepublicznych (czyli wewnętrznych). Podobne stanowisko, zajął tenże Sąd w uchwale z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPK 28/02, (ONSA 2003, z. 2, poz. 57). Wyrazić można zatem pogląd, że określenie ulice użyte w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rozumieć należy również w sposób określony przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanych wyżej uchwałach. Jeśli zatem nie każda ulica jest drogą publiczną, wyprowadzić trzeba wniosek, że ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obok dróg publicznych (w tym ulic będących drogami publicznymi) objął dyspozycją tego przepisu tylko niektóre rodzaje dróg wewnętrznych nie będących drogami publicznymi, tj. ulice i place. W innym przypadku, wymienienie ich w omawianym przepisie obok dróg, rozumianych jako drogi publiczne, pozbawione byłoby racjonalnego uzasadnienia. Zgodzić się w tym miejscu trzeba z tezą Sądu Wojewódzkiego, iż wyrażenie "inne miejsca publiczne" ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. innych "miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym pomieszczać inne rodzaje dróg wewnętrznych, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Nie ma zatem zasadniczo podstaw, aby uznać, że inne rodzaje dróg niż te, które wymieniono wprost w treści przepisu, mogły być uznane za miejsca publiczne. Można zatem podsumować, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Określenie i zaliczenie tych miejsc do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy. W okolicznościach sprawy kontrolowanej przez Sąd I-instancji chodziło o fragment drogi wewnętrznej przeznaczonej do obsługi klientów przedsiębiorców prowadzących działalność w obrębie posesji przy ul [...]. Drogi tej nie sposób zaliczyć - z punktu widzenia przedstawionej wyżej interpretacji przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - do kategorii dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, droga ta nie jest tez ulicą ani placem, o których mowa w tym przepisie. Brak jest w tej sytuacji podstaw do rozważań czy zgłoszenie budowy ogrodzenia było uzasadnione korzystaniem z wymienionych wcześniej działek przez klientów podmiotów gospodarczych, ponieważ w wyroku Sądu Wojewódzkiego uchylającym decyzje administracyjne przyjęto, że innym miejscem publicznym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego są drogi wewnętrzne, wzdłuż których wybudowano ogrodzenia. Ponieważ, jak wywiedziono wyżej, drogi te nie są objęte dyspozycją wymienionego przepisu, organy nadzoru budowlanego, nie znajdując w prawie materialnym podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, wydały prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r. nie narusza prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.