IV SA/Wa 233/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. i M. K. oraz K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 700,- /siedemset/ zł. tytułem części nieuiszczonego wpisu sądowego, od którego skarżący byli zwolnieni. Sygnatura akt IVSA/Wa 233/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku jednorodzinnego i dobudowie garażu z tarasem. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że na działce nr ewidencyjny [...], obręb [...] o powierzchni 325 m2 będącej terenem przedmiotowej inwestycji znajduje się budynek mieszkalny murowany, piętrowy w zabudowie bliźniaczej. Wokół terenu inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, garaże, budynki gospodarcze i ogródki przydomowe. Stosownie do postanowień ustawy o planowaniu przestrzennym projekt budowy powinien być tak zaprojektowany, aby dążyć w nim do uzyskania ładu przestrzennego tzn. do takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą przestrzenną całość oraz będą uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Warunki te spełniać będzie projekt, który zawierać będzie zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych wynikające z dokonanej analizy obszaru stanowiący załącznik do decyzji: - wskaźnik (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) – max 32%; - wysokość budynku garażowego max 3,5 m; - geometria dachu (dotyczy nadbudowy budynku mieszkalnego) Kąt nachylenia max 45st. Wysokość głównej kalenicy oraz układ połaci dachowych: dostosować wysokość do istniejącego budynku bliźniaczego ([...]), Kierunek głównej kalenicy dachu – równoległy do [...] Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w nawiązaniu do istniejącego budynku mieszkalnego [...]; Dodatkowo organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. i M. K. oraz K. i J. W., podnosząc, że planowana budowa garażu z tarasem spowoduje zacienienie działki nr [...] oraz zanieczyszczenie powietrza spalinami samochodowymi, co będzie naruszało interesy osób trzecich. Dodatkowo zarzucili, że nieprawidłowy jest załącznik graficzny nr [...] do decyzji, ponieważ zostały na nim naniesione dopiski za pomocą czcionki maszyny do pisania oraz posiada inne elementy, które nie są elementami prawnymi. Po rozpoznaniu w\w odwołań decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt sprawy wynika, z teren przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi określone w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem ustalenia warunków wynikających z pkt 1 tego przepisy została dokonana analiza zagospodarowania obszaru przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. W analizie tej w sposób szczegółowy określono wymagania dotyczące ustalenia warunków dla nowej zabudowy, które zostały uwzględnione w decyzji. W analizie tej określono średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym tj. wielkość powierzchni zabudowy działki (27%) zaś wskaźnik ten w bezpośrednim sąsiedztwie waha się w granicach 26-47% przy czym dla przedmiotowej działki zalecana wartość tego wskaźnika nie powinna przekraczać 32% jak również wskazano, że "gabaryty i forma budynku przy [...] mają w przedmiotowej sprawie znaczenie wiodące. Planowana nadbudowa powinna nawiązywać formą architektoniczną, gabarytem, układem dachu, kierunkiem kalenicy i wysokością do istniejącego budynku bliźniaczego". Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy ocenił je jako nietrafne. Z załącznika do zaskarżonej decyzji wynika, że garaż o max. wysokości 3,5 m usytuowany został od strony działki o nr ewidencyjnym [...] (od strony południowej) a więc nie powinien cieniować działki po przeciwległej stronie. Sprawa cieniowania działki będzie przedmiotem rozpatrywania na etapie wydawania decyzji budowlanej. Jako nietrafny organ uznał również zarzut dotyczący zastosowania niewłaściwego załącznika graficznego. Załącznik ten jest właściwy a wszelkie naniesienia i dopiski zostały dokonane na potrzeby tego postępowania, zgodnie z prawem. Jednobrzmiące skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dnia [...] grudnia 2004 r. wnieśli: T. i M. K. oraz K. i J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie inwestorom A. i J. W. zrealizowanie inwestycji w postaci garażu i tarasu na innej nieruchomości, bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wybudowanie garażu dla samochodów osobowych pomiędzy działkami wnioskodawców i skarżących spowoduje spadek wartości ich działki oraz zwiększy zanieczyszczenie terenu. W związku z tym zaproponowali ażeby inwestorzy wybudowali garaż na innej nieruchomości, która stanowi ich własność i bezpośrednio graniczy z terenem objętym inwestycją. W dalszych pismach procesowych podnieśli, że budynek, na którym ma być realizowana nadbudowa ma bardzo słabe fundamenty i zrealizowanie planowanej inwestycji zagraża stabilności budynku przy [...]. Podnieśli także zarzuty dotyczące szerokości drogi wjazdowej do planowanego garażu. Postanowieniem z dnia 14 października 2005 r. Sąd odrzucił skargę J. W. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafny jest zarzut skarżącego, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia wniosku A. i J. W. o ustalenie warunków zabudowy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 61 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie wymienia 5 warunków, które muszą być spełnione łącznie aby organ rozpoznający wniosek mógł go uwzględnić. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teren przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Zatem kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez organ było spełnienie przesłanki wymienionej w pkt 1 tego artykułu. Zgodnie z treścią omawianej części przepisu co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wskazał organ w celu ustalenia powyższych parametrów została sporządzona analiza warunków oraz zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Jak wynika ze sporządzonej w\w analizy działka stanowiąca przedmiot wniosku jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Planowana nadbudowa powinna nawiązywać formą architektoniczną gabarytem, układem dachów, kierunkiem kalenicy i wysokością do istniejącego budynku bliźniaczego przy [...]. Jednocześnie z analizy wynika, że budynek bezpośrednio przylegający do obiektu, na którym ma być realizowana nadbudowa jest czterokondygnacyjny, ma dwuspadowy dach o nierównych kątach spadku ok. 3 st.i 10 st. Oba budynki pod względem architektonicznym stanowią jedną bryłę. Natomiast w pkt. 2.5 analizy wskazano, że ukształtowanie dachu nadbudowy obiektu mieszkalnego powinno nawiązywać swą formą i kątami spadku do sąsiedniej – bliźniaczej zabudowy-max. 45st. Prezydent W. ustalając warunki zabudowy z tym zakresie ustalił kąt nachylenia dachu max. 45 st. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie tej kwestii. O ile logicznym jest przyjęcie, że planowana inwestycja powinna nawiązywać formą architektoniczną do istniejącego budynku bliźniaczego, o tyle nie zostały wyjaśnione przyczyny, dla których organ przyjął wielkość kąta nachylenia dachu max 45 st. w sytuacji gdy dach budynku przy [...] ma ten kąt znacznie mniejszy. Nie przesądzając kwestii prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie wskazać należy, że okoliczność ta nie została przez organ wyjaśniona a rozważania w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu tak decyzji organu I jak i II instancji. Wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 7 i 77§1 kpa organ nie wyjaśnił sprawy w zakresie części inwestycji polegającej na dobudowie garażu z tarasem (nad garażem). Nie może ujść uwadze, że przeprowadzona analiza a następnie decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii tarasu. W decyzji organ wskazał, że ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na (...) i dobudowie garażu z tarasem (nad garażem) jednakże w dalszej części decyzji oraz uzasadnieniu nie podano żadnych wskaźników ani parametrów tej części inwestycji. Co więcej sporządzona analiza ani tym więcej decyzja nie wskazują czy – jeśli chodzi o taras- spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczności te wskazują, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy wskazać na naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje -z zastrzeżeniem ust. 3 - burmistrz (wójt, prezydent miasta) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Obowiązek uzyskania stosownych uzgodnień wynika także z treści art. 64 ust. 1 w/w ustawy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Jako organy, które winny wyrazić zgodę na proponowaną treść rozstrzygnięcia ustawodawca w art. 53 ust. 4 wymienia w pkt. 9 zarządcę drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania wymaganych prawem uzgodnień. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnili, że [...], do której przylega planowana inwestycja jest drogą publiczną. A zatem przed wydaniem decyzji organ -w myśl art. 53ust. 4 pkt 9 - powinien uzyskać stosowne uzgodnienie z zarządcą tej drogi. Dalej wskazać należy, że w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego zmieniona została ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz niektóre inne ustawy (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie dnia 22 września 2004 r. Ustawa ta nie zawierała przepisów intertemporalnych co oznacza, że z chwilą jej wejścia w życie jej przepisy mają zastosowanie do wszelkich spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami. W konsekwencji tej zmiany skreślony został ust. 2 art. 60 omaw. ustawy, a wprowadzono pkt. 10 do art. 53 ust. 4 do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zgodnie z treścią art. 64ust. 1 ma zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy. Ten ostatni przepis wskazuje na konieczność uzyskania uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych oraz samorządowych. O ile organ I instancji prowadzący postępowanie uzyskał uzgodnienie Wojewody w tym zakresie, o tyle brak jest uzgodnienia marszałka województwa oraz starosty w zakresie zadań rządowych oraz samorządowych. Jeśliby natomiast organ przyjął, w związku z treścią pkt. 10 omawianego przepisu – in fine, że uzyskanie takiego uzgodnienia nie jest konieczne przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy- uzasadnienie takiego stanowiska winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie konwaliduje omawianego braku okoliczność, że organ zwrócił się do zarządu województwa- pismem z dnia 3 września 2004 r. o uzgodnienie projektu decyzji a organ ten-pismem z dnia 15 września 2004 r. zajął stanowisko. Wprawdzie w tej dacie nie obowiązywały przepisy ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28.11.2003 r. jednakże obowiązywał przepis art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych. Art. 46 ust. 2a ustawy z 5.06. 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn) określa tryb wydawania decyzji przez zarząd województwa wskazując, że decyzje te podpisuje marszałek a w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Decyzja Prezydenta W. nie została poprzedzona uzgodnieniem jej projektu z zarządem województwa w formie wskazanej wyżej. Powyższe skutkuje tym, iż Sąd uznał, że omawiana decyzja została wydana bez wymaganych prawem uzgodnień z organami wymienionymi w pkt. 9 i 10 art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym natomiast w myśl art. 145 §1 pkt 6 kpa jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest projektu decyzji, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, stąd też Sąd nie może odnieść się do tego jakiej treści projekt aktu był przedmiotem uzgodnień. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa oraz wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy a nadto z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a w konsekwencji orzeczenia te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji organ winien wziąć pod uwagę, że – jak wynika z oświadczenia skarżących- inwestycja jest już w znacznej części zrealizowana. Natomiast zarzuty zawarte w skardze nie są uzasadnione. Jak trafnie wskazał organ kwestia związana z ewentualnym zacieniem działki w związku z budową garażu nie może być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy a winna być zbadana przez organ wydający pozwolenie na budowę. W tym samym postępowaniu należy zgłaszać zarzuty dotyczące szerokości wjazdu na teren posesji i dostępu do garażu. Sąd nie jest także uprawniony do nakazania inwestorom zlokalizowanie inwestycji w postaci garażu na sąsiedniej, należącej do nich działce. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 223§2 tej ustawy.