III SA/Po 329/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Maria Kwiecińska ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kwiecińska /-/B. Koś /-/T. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, decyzją z dnia [...] lipca 2005r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust.1 w związku z art. 4 pkt 9b¹ oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową w łącznej wysokości 26.225,00zł. Wysokość odszkodowania należną B.K. określił na kwotę 1.311,26zł. Z kolei część odszkodowania przypadającą na rzecz B.E.O., I.A.K.oraz L.M.S. ustalił w wysokości po 8.304,58zł dla każdego. W punkcie drugim decyzji orzekł, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, a wypłacić ma je jednorazowo przekazem pocztowym Zarząd Dróg Miejskich w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań B.O., I.K., B.K. oraz L.S. decyzją z dnia [...] lutego 2006r. wydaną na podstawie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszony został art. 7 kpa, albowiem operat szacunkowy, a także inne materiały zgromadzone w aktach sprawy nie wyjaśniają obniżenia współczynników korygujących zastosowanych przy szacowaniu wartość nieruchomości. Wyjaśniono także, że błędnie został zastosowany art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zamiast jednego odszkodowania ustalono cztery na rzecz każdego z byłych współwłaścicieli. W ocenie Wojewody w osnowie decyzji należało ustalić odszkodowanie za odjęcie prawa własności, a w jej uzasadnieniu określić jaka część ustalonego odszkodowania odpowiada jednostkowemu udziałowi. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było także stwierdzenie naruszenia przepisu art. 73 ust. 2 pkt 2 (jak można się domyślać ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody w sentencji decyzji jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania powinien być wskazany Prezydent Miasta P., a nie Zarząd Dróg Miejskich. Kolejną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było ustalenie w decyzji pierwszoinstancyjnej formy wypłaty odszkodowania przekazem pocztowym. Zdaniem organu odwoławczego został naruszony przepis art. 6 kpa, gdyż odmowa udostępnienia informacji obejmujących numery kont bankowych nie kreuje kompetencji do wydania decyzji o formie wypłaty odszkodowania. Miasto P. reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z żądaniem jej uchylenia oraz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Zarząd Dróg Miejski jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem II instancji i nie została mu doręczona decyzja kończąca to postępowanie. Podniesiono także, iż w rozstrzygnięciu pierwszej instancji zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 26.225,00zł. Natomiast określenie wysokości kwot należnych poszczególnym współwłaścicielom było konieczne dla ochrony zarówno interesów osób uprawnionych do odszkodowania, jak i interesu płatnika. Powołując regulamin świadczenia powszechnych usług pocztowych Skarżący argumentował, iż dopuszczalne jest uiszczanie kwot określonych decyzją przy wykorzystaniu instytucji przekazu pocztowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda uznał skargę za częściowo uzasadnioną i nie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Powołując treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) jako zasadny wskazał zarzut dotyczący pominięcia Zarządu Dróg Miejskich w postępowaniu odwoławczym. W pozostałym zakresie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie uczestniczki postępowania w osobach I.K. oraz B.O. oświadczyły, że są zainteresowane ponowny obliczeniem wysokości odszkodowania i wnoszą o oddalenie skargi. Z kolei D.S. i D.S. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji argumentując, że w ich interesie jest jak najszybsze otrzymanie należnego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ocenia czy nie narusza ona przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Stwierdzenie istotnej wadliwość w działaniu administracji zobowiązuje sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego aktu albo stwierdzenia bezskuteczność dokonanej czynności. Wyjątki od kasacyjnego charakteru orzeczeń sądu administracyjnego są nieliczne i nie zachodzą w niniejszej sprawie. Z kolei wniesienie odwołania w postępowaniu ukształtowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego aktualizuje obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zachowanie organu odwoławczego, które ogranicza się do wyliczenia uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego i uchylenia wydanej w nim decyzji bez wykazania braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 138 §2 kpa uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dlatego na organie odwoławczym spoczywa obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego np. wówczas, gdy zarzuty postawione w odwołaniu nie mogą być w pełni ocenione na gruncie materiałów przekazanych wraz z odwołaniem (art. 136 kpa). W kwestiach pozostających poza zakresem zastosowania art. 136 – 139 kpa postępowanie odwoławcze odpowiednio normują przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 kpa). Zatem znajdują tu również zastosowanie standardy wyznaczone przez zasady ogólne oraz przepisy określające sposób załatwienia sprawy w formie decyzji; w szczególności art. 7 kpa oraz art. 107 §3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia na czym polega konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Na zaistnienie w sprawie przesłanek dla uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wskazuje także charakter uchybień przypisanych organowi I instancji. Wyjaśnienie obniżenia wartości współczynników korygujących zastosowanych w operacie szacunkowym może nastąpić w postępowaniu odwoławczym poprzez pozyskanie uzupełniającej opinii biegłego. Z kolei usunięcie naruszenia prawa określone jako brak podstawy prawnej dla ustalenia decyzją administracyjną wypłaty odszkodowania w formie przekazu pocztowego nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Wystarczające byłoby zastosowanie przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa, który otwiera możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w części i wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Podobnie postępowania wyjaśniającego nie wymaga kwestia określenia wysokość kwoty odszkodowania należnej każdemu ze współwłaścicieli stosowanie do jego udziału. Wysokość udziałów została bowiem określona zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przejętej pod drogę powiatową. Z kolei przesunięcie określonych treści z osnowy decyzji do jej uzasadnienia może zostać załatwione w ramach orzeczenia co do istoty sprawy. Z uzasadnienia decyzji nie sposób odczytać w czym Wojewoda dopatruje się naruszenia art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść art. 73 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że odszkodowanie za drogi powiatowe wypłaca Skarb Państwa. Takie też rozstrzygnięcie znalazło się w decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta, czyli także prezydent miasta na prawach powiatu - art. 129 §5 w związku z art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie kontrolowanej sprawy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że decyzję w pierwszej instancji wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu. Jeżeli intencją Wojewody było dążenie do zmiany osnowy decyzji i nadania jej treści, w której jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazany byłby Prezydent Miasta P., to uzasadnienie decyzji powinno ujawniać stanowisko organu odwoławczego w kwestii zdolności administracyjnoprawnej oraz interesu prawnego Zarządu Dróg Miejskich (art. 28-30 kpa w związku z art. 107 §3 kpa). Niemniej legitymacja Zarządu Dróg Miejskich do występowania w postępowaniu odwoławczym była wystarczająco uzasadniona ochroną sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Podmiot, który brał udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strona i został obciążony określonym obowiązkiem, zawsze może skorzystać z prawa do złożenia odwołania oraz uczestniczy w postępowaniu wywołanym jego wniesieniem. Zatem pominięcie Zarządu Dróg Miejskich w postępowaniu przed Wojewodą przesądza o naruszeniu art. 10 kpa na skutek niewłaściwej realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pozycję prawnoustrojową Zarządu Dróg Miejskich normują: ustawa z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz, na gruncie kontrolowanej sprawy, uchwała Rady Miasta P. z dnia 18 lutego 2003r. nr X/50/IV/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta P. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 03 kwietnia 2003r. Nr 54, poz. 1014. Normodawczy charakter powołanych aktów prawnych wyklucza prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem i z tego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienia twierdzenie o zaistnieniu przesłanek aktualizujących kompetencję organu odwoławczego określoną w art. 138 §2 kpa. Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. Na mocy przepisu art. 152 wskazanej ustawy orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś /-/ T. Geremek K. P. d