II SA/Sz 485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. na czynność Wójta Gminy przedmiocie złożenia do Rady Gminy projektu uchwały w sprawie określenia nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na [...]r. odrzucić skargę H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę złożoną w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym "na czynność prawną Wójta Gminy polegającą na złożeniu do Rady Gminy projektu uchwały Nr [...] z dnia [...]r., pozbawionego właściwego uzasadnienia". W dalszej części skargi H. K. wyjaśnił, że Wójt Gminy w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa również nie przedstawił uzasadnienia, o którym mowa wart. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego brak możliwości przedstawienia uzasadnienia oznacza, że zaskarżona czynność prawna Burmistrza Gminy polegająca na złożeniu projektu opisanej wyżej uchwały podjęta została z naruszeniem prawa. Pełnomocnik Wójta Gminy udzielając odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...]r. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Problematyka kontroli działalności bądź zaniechania nakazanego prawem działania przez organy samorządu gminnego została uregulowana w art. 101 i art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101 a tej ustawy). Skarga H. K. została wniesiona w trybie powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym i związana jest z inicjatywą podjętą przez Wójta Gminy , przewidzianą w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącą przygotowania projektu uchwały dla Rady Gminy , której przedmiotem jest określenie nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego. Podkreślenia jednak wymaga, że nie każda forma działalności organów samorządu terytorialnego podlega kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 101 1 art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, ale jedynie takie formy działalności, które dotyczą załatwienia sprawy w formie przewidzianej wymienionymi wyżej przepisami i dotyczą sprawy z zakresu administracji publicznej. Generalnie w myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym kontrolą sądową objęte są uchwały jako formy wyrażania woli właściwe dla organów kolegialnych, jakimi są niewątpliwie rady gminy oraz zarządzenia, jako prawna forma działania organu monokratycznego, jakim jest wójt gminy. Niepodjęcie działań w przewidzianej prawem formie przez wskazane powyżej organy uprawnia stronę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 a tej ustawy. Skarga H. K. dotyczy działań (ewentualnych zaniechań) Wójta Gminy , związanych z podejmowaną przez ten organ inicjatywą uchwałodawczą. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego działania te nie należy- do takich prawnych form działalności wójta, które wymagają podejmowania jakichkolwiek przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz ich uzasadniania. Inicjatywa uchwałodawcza wójta nie przejawia się w formie wydania zarządzenia, o którym mowa w art. 101 ustawy, a jest w istocie czynnością wstępną będącą elementem sformalizowanej procedury, prowadzącej do ewentualnego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Aktem, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej byłaby jedynie uchwała rady gminy, będąca następstwem podjętej przez wójta inicjatywy uchwałodawczej. Stosownie do treści ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że nie ma uzasadnienia teza, iż kontroli sądowej podlegają czynności procesowe poprzedzające wydanie uchwały, do jakich należy czynność przekazania projektu uchwały. Przedmiot sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organów określają prawa i obowiązki stron oraz organy właściwe do ich realizacji. W ocenie Sądu niewykonanie czynności doręczenia przez organ uzasadnienia projektu uchwały nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tylko w kilku przepisach tej ustawy ustawodawca expressis verbis wskazuje na formę zarządzenia jako prawną formę działania organu monokratycznego, jakim jest wójt gminy (patrz. Komentarz do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Są to: 1) art. 26a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę; 2) art. 31 b ust. 1 ustawy, który stanowi, że wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeśli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia; 3) art. 33 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia; 4) art. 41 ust. 2 ustawy, normujący wydawanie przez wójta przepisów porządkowych w formie zarządzenia, w przypadkach nie cierpiących zwłoki; 5) art. 98 ust. 3 ustawy, który dotyczy złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga H. K. jest niedopuszczalna. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.