II GSK 414/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agnieszki S.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 520/07 w sprawie ze skargi Agnieszki S.-B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Agnieszki S.-B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Agnieszki S.-B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 8 lipca 2006 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną, działającą na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że strona uzyskała 187 punktów, co zgodnie z art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o r.pr., oznaczało negatywny wynik tego egzaminu. Agnieszka S.-B. odwołała się od tej uchwały, wnosząc o ponowne rozpatrzenie odpowiedzi na pytania 38, 58, 121, 202 i 209 i ponowne ustalenie wyniku złożonego przez nią egzaminu. Podniosła, że udzielone przez nią odpowiedzi na pytania nr 38, 58, 121 i 202 były prawidłowe, natomiast w przypadku pytania nr 209 żadna z proponowanych odpowiedzi nie była prawidłowa i zasadne było przyznanie jej punktu niezależnie od zakreślonej odpowiedzi. Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości uchylił częściowo - w zakresie liczby punktów - uchwałę Komisji Egzaminacyjnej i ustalił, że skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego łącznie 188 punktów, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, podkreślając, że pod względem proceduralnym konkurs został przeprowadzony prawidłowo. W odniesieniu do zarzutów pod względem merytorycznym uznał za zasadne wątpliwości skarżącej co do pytania nr 38 i zaliczył jako prawidłową, zakreśloną przez nią odpowiedź A, co skutkowało uzyskaniem dodatkowego punktu. Nie uwzględnił jednak uwag skarżącej w pozostałym zakresie, ustalając tym samym uzyskanie przez stronę łącznie 188 pkt., co oznaczało uzyskanie negatywnego wyniku z tego egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podtrzymał stanowisko organu w tym zakresie, nie uwzględniając tym samym skargi, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 339 ust. 1 ustawy o r.pr. egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Przepis ten nie przewiduje sytuacji, w której prawidłowe mogły być dwie odpowiedzi, ani tym bardziej, aby mógł być jednocześnie przyznany punkt za wskazanie jednej z dwóch odpowiedzi spośród trzech wymienionych w pytaniu. Istotne jest, żeby pytanie egzaminacyjne było zredagowane na tyle precyzyjnie, aby uniknąć wątpliwości ze strony osoby egzaminowanej co do jego zakresu przedmiotowego i w tym kontekście pytania opracowane przez zespół konkursowy nie budzą większych zastrzeżeń. Skarżąca zakwestionowała odpowiedź na 3 pytania, tj. Nr 58, 121 i 209. Dla pozytywnego złożenia egzaminu wystarczyło z zestawu 250 pytań udzielić prawidłowych odpowiedzi na 190. Istniała zatem duża liczba 60-ciu pytań, na które dopuszczalne było udzielenie błędnej odpowiedzi, zarówno z powodu niewiedzy zdającego jak i nieprawidłowego zrozumienia pytania, a skarżąca limit ten przekroczyła. Poprawna odpowiedź na pytanie testowe musi pozostawać w zgodności z kontekstem pytania i należy odrzucić istnienie innej prawidłowej odpowiedzi poza wskazaną przez zespół konkursowy, jeżeli powodowałoby to potrzebę wyjścia poza granice zakreślone tym pytaniem. Zatem gdy odpowiedź jest właściwa wyłącznie dla konkretnej sytuacji nieopisanej w pytaniu, bądź wychodzi poza jednoznacznie zakreślony kontekst lub jego logikę, to znaczy, że nie jest to na użytek tego egzaminu odpowiedź prawidłowa. Odpada też wtedy zarzut opracowania testu z wyboru z naruszeniem przepisów omawianej ustawy. Ponadto Sąd nie jest organem, który niejako w trzeciej instancji dokonuje sprawdzenia testu. Jest on uprawniony wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. W pierwszej kolejności powinien zbadać, czy Minister Sprawiedliwości, jako organ drugiej instancji, wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. czy dokonał powtórnej analizy akt pod kątem ustalonego, a kwestionowanego przez kandydata wyniku egzaminu oraz czy to rozpatrzenie nie miało charakteru pobieżnego i nie zawierało oczywistych błędów co do oceny zebranych dowodów. W tej sprawie Sąd uznał, że organowi nie można postawić zarzutu, że sprawę załatwił z naruszeniem procedury, ponieważ przeanalizował on całość dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem i ustosunkował się do wszystkich argumentów skarżącej, stwierdzając, że w sprawie brak było uchybień, które mogłyby zaważyć na indywidualnym wyniku konkursu. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, Sąd uznał, że pomimo braku podstaw do zbadania czy prawidłowa jest odpowiedź zakreślona w kluczu, czy udzielona przez skarżącą, to z uwagi na fakt podniesienia takich zarzutów skarga ta nie może być Sądowi obojętna pod względem treści. Oznacza to, że odpowiedź oczywiście wadliwa, ujęta w kluczu odpowiedzi jako prawidłowa nie może być akceptowana przez organ sprawdzający, a także konsekwentnie honorowana przez Sąd, w razie pominięcia tej wadliwości przez organ. W przypadku zakwestionowanych przez skarżącą pytań, Sąd uznał, że organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie prawidłowości odpowiedzi zamieszczonych w kluczu i w tym zakresie brak było podstaw do zakwestionowania przez Sąd takiej odpowiedzi jako wadliwej procesowo, ponieważ wyłącznie z tego powodu można było uwzględnić skargę w tej części. Podkreślenia wymaga również fakt, że na udzielenie prawidłowej odpowiedzi istotny wpływ ma uważna lektura pytania. Jeżeli pytanie postawione jest w sposób ogólny, bez podania sytuacji szczególnej regulowanej danym aktem, to odpowiedź również musi być dostosowana do tak postawionego pytania i powinna odnosić się do takiej sytuacji ogólnej, bez dokonywania dodatkowych założeń. Niezasadne jest także przekonanie skarżącej, że w kluczu do pytania nr 209 żadna odpowiedź nie była właściwa, a takie jej stanowisko uzasadnione może być jedynie niedokładną analizą postawionego w teście pytania. Wyjaśnienie organu co do tego pytania również nie budzi wątpliwości natury procesowej. Agnieszka S.-B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) prawa materialnego, tj.: art. 339 i art. 3310 ustawy o r.pr. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd błędnego założenia, że nie jest on organem uprawnionym do zbadania prawidłowości pytań i odpowiedzi przeprowadzonego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, a w szczególności zbadania czy prawidłowa jest odpowiedź zaznaczona w kluczu, czy też ta wskazana przez skarżącą, a także poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistym oraz oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., 3) art. 184 i 45 ust. 1 Konstytucji RP mające istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca podkreśliła, że podniesiony przez nią zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy opiera się wyłącznie na podtrzymywanych przez nią argumentach co do niepoprawności pytań egzaminacyjnych wraz z proponowanymi odpowiedziami. Kandydat nie może ponosić dotkliwych konsekwencji niepoprawnego sformułowania pytania, a w przeszłości Minister Sprawiedliwości przyjął już taką wykładnię przepisów ustawy o r.pr. pozwalającą na przyznanie kandydatowi punktu w sytuacji braku propozycji prawidłowej odpowiedzi w kluczu. Ponadto WSA błędnie zinterpretował art. 339 ustawy o r.pr. przyjmując, że w razie zaproponowanych wśród odpowiedzi dwóch, z których, w wyniku toczącego się sporu doktrynalnego, każda może okazać się poprawna, kandydat uzyskuje punkt tylko wtedy, gdy spośród takich kontrowersyjnych odpowiedzi zaznaczy tą, która jest zgodna ze stanowiskiem komisji egzaminacyjnej. Nie może być uznany za błąd kandydata wybór odpowiedzi innej, niż preferowana przez komisję, ale zbieżnej z poglądami istotnej części autorytetów, w tym sądownictwa. Ponadto w zaskarżonym wyroku zawarta jest wewnętrzna sprzeczność argumentacji. Z jednej strony Sąd podkreśla, że nie jest władny oceniać poprawność testu, z drugiej jednak zwraca uwagę, że odpowiedź, która jest oczywiście wadliwa, choć ujęta we wzorniku jako prawidłowa, nie może być akceptowana przez organ sprawdzający ten test, jak również nie może być honorowana przez Sąd w razie pominięcia tej wadliwości przez organ. Niemniej przyjęcie przez Sąd stanowiska, że nie jest on uprawniony do oceny poprawności egzaminu prowadzi do sytuacji, w której kontrola decyzji organu administracji jest w rzeczywistości iluzoryczna i stwarza jedynie pozory ochrony prawnej. Kontrola Sądu nie jest ograniczona tylko do kwestii trybu i terminu wydania zaskarżonego aktu. Jest on zobowiązany wytknąć błąd, który prowadzi do istnienia stanowiska niezgodnego z prawem, na którym to stanowisku organ administracji opiera swoje rozstrzygnięcie. W obowiązujących przepisach prawa brak jest postanowień zawężających zakres kontroli sądowej wynikającej z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Takie stanowisko Sądu w tej sprawie narusza art. 184 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając między innymi, że kandydat rozwiązując test egzaminacyjny nie jest uprawniony do czynienia dodatkowych założeń do pytań. Takie stanowisko nie narusza ogólnego celu, jakim jest sprawdzenie w ramach tego egzaminu wszechstronnej wiedzy kandydata z zakresu prawa. Kandydat jest zobligowany do udzielenia odpowiedzi tylko i wyłącznie na podstawie treści pytania bez zakładania innych, nawet prawdopodobnych sytuacji. Słusznie zatem Sąd przyznał rację organowi, że zakwestionowane pytania były tak sformułowane, że w oparciu o samą ich treść możliwa była tylko jedna prawidłowa odpowiedź spośród zaproponowanych. Odmienne stanowisko skarżącej wynika z błędnych założeń poczynionych w ramach rozwiązywania testu, co w konsekwencji doprowadziło do wskazania nieprawidłowych odpowiedzi. Ponadto, poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 p.u.s.a.) nie można rozumieć oceny słuszności argumentów Ministra Sprawiedliwości co do prawidłowości odpowiedzi zawartych w kluczu. W przeciwnym razie sąd administracyjny dokonywałby de facto ustalenia wyniku egzaminu, wskazując pośrednio na prawidłowe odpowiedzi w pytaniach i konieczność przyznania za nie punktu w sytuacji, gdy jego kontrola "ogranicza się (...) jedynie do ustalenia czy organ rozpoznał sprawę w sposób wyczerpujący, mając na uwadze całość materiału dowodowego". Zdaniem Ministra Sprawiedliwości sąd nie może nakazać mu zmiany wyniku egzaminu, uznając na prawidłowe odpowiedzi skarżącej na określone pytania, bo "w ten sposób Sąd rozstrzygnąłby sprawę merytorycznie, co nie leży w jego kompetencji, gdyż orzeczenia sądu administracyjnego mogą mieć jedynie charakter kasatoryjny". Nie zostało też naruszone konstytucyjne prawo strony do sądu, bo jej skargę rozpoznał Sąd I instancji i nie dopatrzył się w decyzji naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonane w art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania - oznacza, że nie może on wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty. To unormowanie nie stoi na przeszkodzie w nawiązaniu do ewolucji orzecznictwa Ministra Sprawiedliwości i Sądu I instancji w tego rodzaju sprawach oraz nadal istniejących rozbieżnościach, jakie ujawniły się w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że nie budzi już wątpliwości administracyjny charakter postępowania egzaminacyjnego i wpisowego dotyczącego osób ubiegających się o przyjęcie na aplikację radcowską czy adwokacką, a następnie o uprawnienie do wykonywania tych zawodów prawniczych. Nastąpiło też ujednolicenie orzecznictwa co do trybu korzystania przez stroną z postępowania odwoławczego i uprawnień Ministra Sprawiedliwości w tym postępowaniu, łącznie z reformatoryjnymi. Skoro np. postępowanie egzaminacyjne zostało w jednoznaczny sposób poddane kontroli instancyjnej w procedurze uruchamianej przez skorzystanie z prawnej instytucji odwołania, a następnie dwuinstancyjnej kontroli sądowej, to brak ustawowych wyłączeń co do zakresu i środków, nie nadaje temu postępowaniu cech szczególnych. Wbrew obawom Ministra Sprawiedliwości ukazanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy sądowej kontroli wyników postępowania egzaminacyjnego sądy administracyjne zawsze orzekają kasacyjnie i wprost nie zmieniają decyzji tego organu wydanych w postępowaniu odwoławczym z naruszeniem prawa. Chodzi tam przede wszystkim o ocenę, czy sformułowane pytania odpowiadają wymogom art. 339 ustawy o radcach prawnych, a dopiero później - czy udzieloną odpowiedź należało uznać za prawidłową. Przepis ten stanowi, że "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Z tego unormowania wynika bezwzględny obowiązek zachowania szczególnej dbałości przy redagowaniu każdego zestawu pytań, aby nie było możliwe udzielenie więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy pytaniem a odpowiedzią musi być zawsze sprawdzalna w oparciu o jednoznaczne kryteria wynikające ze stanu prawnego, do którego pytania nawiązują. Jeżeli takiego nawiązania nie ma, wówczas nie można uznać za wadliwą odpowiedź uwzględniającą wyjątki od zasady dopuszczone w innych przepisach prawnych. Nie można też odmówić przyznania punktu za udzieloną odpowiedź, w której przekonująco wykazano, że pozytywnej odpowiedzi nie zawiera żadne z trzech pytań zestawu. Uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu nawet przy udzieleniu błędnych odpowiedzi na 60 spośród 250 zestawu pytań w żadnym razie nie usprawiedliwia zamieszczanie w treści nieprecyzyjnie sformułowanych pytań stwarzających niebezpieczeństwo ich niejednolitego rozumienia. Na tym etapie przygotowania do zawodu nie można wreszcie obejmować pytaniami kwestii budzących spory w orzecznictwie i doktrynie. W skardze kasacyjnej trafnie podkreślono, że w zestawie Nr 209 nie było prawidłowej odpowiedzi. Miał on następujące brzmienie: "Po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji: A. na wniosek strony, B. z urzędu, C. na wniosek strony i z urzędu". Stosownie bowiem do art. 32 stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, natomiast według art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zaistniały określone w tym przepisie okoliczności. Po przekazaniu sprawy sądowi nie jest więc dopuszczalne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony będącej organem. Ten zestaw jest sprzeczny z wymogami art. 339 ustawy o radcach prawnych z braku w nim prawidłowej odpowiedzi i dlatego bezzasadnie odmówiono przyznania skarżącej punktu za właściwą jego ocenę. W zestawie Nr 121 chodziło o następującą problematykę: "Za zobowiązania spółki cywilnej powstałe przed dniem jej przekształcenia w spółkę jawną, wspólnicy odpowiadają po jej przekształceniu: A. tak jak wspólnicy spółki jawnej, B. na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat, licząc od tego dnia, C. na dotychczasowych zasadach w każdym czasie". Skarżąca wskazała jako prawidłową odpowiedź A zamiast przyjętej w uchwale Komisji Egzaminacyjnej i decyzji Ministra Sprawiedliwości odpowiedzi B, której nie podważył Sąd I instancji. Otóż, jeżeli w świetle art. 26 § 4-6 i art. 31 § 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną dokonuje się po zgłoszeniu do sądu rejestrowego przez wszystkich wspólników, a z chwilą wpisu do rejestru staje się ona spółką jawną, to z braku istnienia w tej części szczegółowych unormowań można stosować ogólne zasady zakładania spółek jawnych i przez to subsydiarna odpowiedzialność wspólnika nie dotyczy zobowiązań powstałych przed wpisem do rejestru. Ponadto skarżąca powołała się na poglądy autorów dwóch komentarzy do tego kodeksu (S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja: Duże Komentarze Becka, Warszawa 2006, s. 374-375 oraz M. Litwińska-Werner: Komentarze Becka, Warszawa 2005, s. 232-233) przedstawiające stanowisko o braku możliwości stosowania art. 551 i nast. tego kodeksu do przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną - w nawiązaniu do obowiązującego z dniem 15 stycznia 2004 r. nowego stanu prawnego. Nie można więc było przyjąć, że przy takiej redakcji omawianego zestawu i nadal żywych sporów doktrynalnych, wskazana przez skarżącą odpowiedź jest wadliwa. Z kolei w zestawie Nr 58: "Prokury może udzielić: A. spółdzielnia mieszkaniowa, B. Jan K. - przedsiębiorca jednoosobowy, C. spółka kapitałowa w likwidacji" skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź B. W przedstawionym wywodzie zwróciła uwagę na ogólny charakter pytania pozbawionego szczegółowych odniesień uzasadniający przyjęcie, że możliwość udzielenia prokury obejmuje wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, także w formie przedsiębiorstwa zagranicznego. Prokura jako pełnomocnictwo udzielone przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, obejmujące umocowanie do czynności związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa (art. 1091 § 1 k.c.), stosuje się - zdaniem skarżącej - również do przedsiębiorców określonych w przepisach o zasadach prowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne zwane przedsiębiorstwami zagranicznymi, co wprost wynika z art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 17, poz. 209 ze zm.). W motywach decyzji Ministra Sprawiedliwości wprawdzie zwrócono uwagę na różnicę pomiędzy prawną istotą rejestru przedsiębiorców a ewidencją działalności gospodarczej, ale jednocześnie przypomniano warunki, w jakich kształtował się nowy stan prawny dotyczący tej problematyki. Po odstąpieniu od nietrafnego zarzutu postawionego skarżącej odnośnie poczynienia dodatkowych założeń, ocena prawidłowości wskazanej przez nią odpowiedzi winna być ponownie dokonana. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.