II SA/Łd 298/07

Dnia 15 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (DZ. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 4126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał S. C. i D. C. rozbiórkę ogrodzenia działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 274 od strony ul. A w P. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż w wyniku wszczętego postępowania ustalono, że działce skarżących na przełomie maja i czerwca 2005 r. S. C. wybudował ogrodzenie (w miejscu starego – drewnianego) o następującej konstrukcji: płyty betonowe na długości ok. 134 m (67 przęseł) o wysokości 1, 5 m (3 płyty). Podniesiono, iż podczas oględzin we wrześniu 2005 r. skarżący nie przedłożył stosownego pozwolenia bądź zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi. Ustalono również, iż do Starostwa Powiatowego w R. nie wpłynęło zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia działki skarżących. Wskazano, iż z uchwały Nr [...] Rady Powiatu R. z dnia [...] o zaliczeniu dróg na obszarze Powiatu R. do kategorii dróg powiatowych wynika, iż działka skarżącego położona jest przy drodze powiatowej oznaczonej nr [...]. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestora określone obowiązki wynikające z art. 49 b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na przedłożeniu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia 3 egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (ogrodzenia) oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu (uzgodnionego z zarządcą drogi) i sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, uzgodnienia z właściwym organem administracyjnym przebiegu linii rozgraniczającej działkę i drogę powiatową oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przedłużył termin do wypełnienia powyższego obowiązku. Następnie wskazano, iż nadesłane dokumenty nie spełniały wszystkich wymogów wskazanych w postanowieniu, wobec czego stosownie do art. 49 b ust.3 obowiązek rozbiórki był zasadny. Powyższą decyzję zaskarżyli D. C. i S. C. W treści odwołania podniesiono, że nie wykonali nowego ogrodzenia, a jedynie wykonali remont starego istniejącego drewnianego ogrodzenia. Zdaniem skarżących nakaz rozbiórki może dotyczyć wyłącznie budowy nowego ogrodzenia, a nie remontu istniejącego od 20 lat urządzenia jakim jest ogrodzenie, które nie jest kwalifikowane jako obiekt budowlany. Ponadto skarżący podnieśli, że organ nie zapewnił im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności stwierdzono, iż zasadniczą kwestią w postępowaniu przed organem II instancji było ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych związanych z przedmiotowym ogrodzeniem. W związku z powyższym wskazano, iż przeprowadzone przez organ odwoławczy dodatkowe postępowanie wyjaśniające dowiodło, że prowadząc roboty budowlane inwestor zastąpił stare drewniane słupki ogrodzenia nowymi betonowymi, natomiast przestrzeń pomiędzy słupkami na długości ok. 134 m. wypełnił płytami betonowymi. Organ odwoławczy stwierdził, że nietrafny jest pogląd skarżących, jakoby dokonali oni jedynie remontu starego ogrodzenia wykonanego z elementów drewnianych. Stwierdzono, iż remont polegał na wymianie wszystkich elementów konstrukcyjnych, to jest usunięciu starych drewnianych elementów łącznie ze słupkami i zastąpieniu ich nowymi betonowymi. Tego rodzaju prace, zdaniem organu, nie stanowią remontu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wykonanie robót budowlanych w powyższym zakresie wymagało rozbiórki w całości starego ogrodzenia drewnianego, a zatem nie można mówić o robotach budowlanych w istniejącym obiekcie. Odtworzenie w całości stanu pierwotnego stanowi odbudowę, która zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy należy do robot budowlanych określonych jako budowa. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych zważono, iż wykonanie nowego ogrodzenia betonowego z innych niż poprzednie elementów nie stanowi remontu obiektu. Nie można zatem mówić o robotach w istniejącym obiekcie. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można skutecznie przeprowadzić postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wszczęcie procesu legalizacyjnego. Wobec powyższego, wydawane w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postanowienia były wadliwe, nie miały one jednak, zdaniem organu odwoławczego, wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu. Zdaniem organu II instancji przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dowiodło, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego, których zaistnienie pozwoliłoby wszcząć postępowanie legalizacyjne. Przedstawiony powyżej stan faktyczny uzasadniał orzeczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, jednakże z innych przyczyn niż określone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest trafne a postępowanie organu I instancji dotknięte było wadami, to jednak zgromadzony materiał dowodowy pozwala na podjęcie merytorycznej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. C. zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, art. 107 § 3, 138 § 1 i 2, art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 23 art. 29 ust. 2 pkt.1 art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 2, art. 49 b oraz art. 3 pkt 6 i 8 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł, iż inwestycja polegała nie na budowie nowego ogrodzenia, ale na remoncie starego już istniejącego. Wyrażono pogląd, iż ogrodzenie jest urządzeniem w rozumieniu prawa budowlanego i nie można nakazać rozbiórki tego typu inwestycji w trybie art. 49 b ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia i nie stwierdził naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie następujące okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości: droga, przy której znajduje się ogrodzenie skarżącego jest drogą powiatową, dla ogrodzonej nieruchomości nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie posiadał ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi urządzeniami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) są tylko takie ogrodzenia, które bez obiektu budowlanego nie spełniałyby swej funkcji technicznej i które jednocześnie zapewniają użytkowanie takiego obiektu. Otóż zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie danej nieruchomości od innych gruntów, w tym od dróg publicznych. Funkcja taka nie wiąże się bezpośrednio z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenie może być zrealizowane na nieruchomości niezabudowanej. Tak sytuację mamy w rozpatrywanej sprawie, gdzie ogrodzoną nieruchomością jest pastwisko. W ocenie Sądu wszelkie ogrodzenia nieruchomości są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu stanowiska, że zrealizowane od strony drogi publicznej ogrodzenie nieruchomości jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9) byłaby logiczna trudność, bowiem w takiej sytuacji tego typu ogrodzenie, które ze względu chociażby na rozmiar w sposób istotny może wpływać na prawa osób trzecich, byłoby wyłączone spod działania art. 5 prawa budowlanego. Natomiast urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym (w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego) są np. ogrodzenia tarasów. Skoro zatem ogrodzenie nieruchomości jest obiektem budowlanym, to jego budowa bez wymaganego prawem zgłoszenia skutkować musi sankcją przewidzianą treścią art. 49 b pkt 1 prawa budowlanego. Zgłoszenie właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych (...) – art. 30 ust. 3 omawianej ustawy. Skoro zatem skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej, to brak jest podstaw do kwestionowania nałożonej na niego sankcji w postaci nakazu rozbiórki; sankcja ta jest jednakowa zarówno w przypadku zaniechania dokonania zgłoszenia, jak też w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 art. 49 b ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze podnieść należy, że definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 marca 2001 r. (sygn. akt SA/Bk 852/00 publ. ONSA z 2002 r. nr 2, poz. 85), wedle którego istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 636/05 ( Lex nr 198335 ), który stwierdził m. innymi, że nie jest remontem ogrodzenia wymiana elementów drewnianych na metalowe lub betonowe czy też remontem budynku zastąpienie ścian drewnianych ścianami murowanymi. Tego rodzaju roboty nie prowadzą bowiem do "odtworzenia stanu pierwotnego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić pogląd wyrażony w decyzji organu II instancji, zgodnie z którym inwestycja polegającą na wymianie wszystkich składników konstrukcyjnych łącznie z usunięciem starych drewnianych elementów wraz ze słupkami i zastąpieniem ich betonowymi nie jest remontem lecz budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Z protokołu oględzin i ekspertyz z dnia 31 sierpnia 2005 r., w których uczestniczył skarżący wynika wprost, iż nowe ogrodzenie wykonane zostało w miejsce starego ogrodzenia z elementów drewnianych, które uległy biologicznemu zniszczeniu i nie ostały się żadne pozostałości pierwotnego ogrodzenia. Oględziny te w wystarczający sposób wyjaśniły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, a protokół oględzin został podpisany przez skarżącego bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Ponowne oględziny w dniu 27 czerwca 2006 r. potwierdziły jedynie ustalenia poprzednich oględzin z dnia 31 sierpnia 2005 r. i w żadnym zakresie nie zmieniały stwierdzonego stanu rzeczy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z tego powodu, iż uchybienie dokonane przez organ I instancji w decyzji z dnia [...], a polegające na prowadzeniu postępowania legalizacyjnego, przy braku przesłanek do jego prowadzenia, zostało usunięte treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zarzuty skargi odnoszące się do braku możliwości składania wyjaśnień i zapoznania się z materiałem dowodowym nie zasługują na poparcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dwukrotnie pismami z 28 czerwca 2006 r. i 8 listopada 2006 r. (po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego) informował skarżącego o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Skarżący miał zatem możliwość zapoznania się z tym materiałem oraz składania wniosków o jego uzupełnienie, czy też przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. W tej sytuacji nie można stwierdzić naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) r., orzeczono jak w sentencji.