II SA/Łd 294/07

Dnia 15 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. L. z dnia 25 kwietnia 2006r. skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura Zamiejscowa w P. o "unieważnienie decyzji [...] sygn. [...] z dnia [...] oraz decyzji [...] sygn. [...] z dnia [...] Wójta Gminy T." dotyczących pozwolenia na budowę stacji paliw w W., odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć miejsce w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która w tej sprawie nie została wydana. Podał, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w sprawie zmian, jakie miały miejsce przy budowie, w wyniku czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. .postanowieniem Nr [...] z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a decyzją Nr [...] z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Organ podkreślił, iż wydane zostało rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, co jest równoznaczne z brakiem podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, czyli uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i skoncentrował się na wykazaniu, iż w sprawie niniejszej miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, iż potwierdza to inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez M. K. oraz stan faktyczny w terenie i decyzja Nr [...] z dnia [...] gdzie organ podał, iż wydaje decyzję na podstawie wymienionych w rozstrzygnięciu dokumentów, którymi są projekty zamienne wykonane przez nowych projektantów. Okoliczności te zdaniem strony przemawiają za stanowiskiem, iż w trakcie budowy w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu. Dalej wskazuje, iż PINB w T. przyjął projekty zamienne, a to oznacza, że zmiany jakie wprowadzono w trakcie budowy były istotne i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zatem obligatoryjne było zastosowanie przez organ administracji przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i uchylenie decyzji Nr [...] oraz decyzji Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 36a ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtórzył po krótce dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż przepis art. 36a Prawa budowlanego w ust. 2 precyzyjnie określa warunki, jakie muszą być spełnione, aby właściwy organ, w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, mógł na podstawie art. 36a uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Warunkiem tym jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do czego właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Zaznaczył, iż przed podjęciem takiej decyzji organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny czy odstąpienie od zatwierdzonego projektu jest istotne czy nie i w miarę potrzeby prowadzi postępowanie określone przepisami powołanej ustawy. Dalej przypomniał i podkreślił, iż w niniejszej sprawie postępowanie takie prowadził PINB w T., który decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, a po ich wykonaniu decyzją Nr [...] z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewoda wskazał, iż argumentacja Pana L. w kwestii m.in. braku projektów zamiennych nie dotyczy postępowania prowadzonego w trybie art. 36a i w tym postępowaniu nie może być brana pod uwagę. Reasumując organ wskazał, iż wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 36a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na nie sprawdzeniu merytorycznych okoliczności podnoszonych przez skarżącego, w zakresie istotnych odstępstw od projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami Nr [...] i Nr [...] oraz brak nadzoru nad prawidłowością oceny działań organów podległych. Zarzucił również wydanie decyzji na podstawie sfałszowanych dokumentów. Uzasadniając postawione wnioski skarżący powtórzył argumentację zawartą we wcześniejszym odwołaniu, skupiając się na kwestii projektów zamiennych, które zostały wydane przez nowych projektantów, niezatwierdzonych przez pierwotnych oraz na fakcie wystąpienia istotnych naruszeń zatwierdzonego projektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż zarzut naruszenia art. 36a Prawa budowlanego jest w ogóle niesprecyzowany i nie wiadomo, na czym miałby polegać. Również zarzut dotyczący ustaleń faktycznych w zakresie sprawdzenia odstępstw od projektów, których to ustaleń powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej jest pozbawiony jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż sprawdzenia takiego mogą dokonać jedynie organy nadzoru budowlanego. Dodał, iż zarzut sfałszowania projektów nie dotyczy postępowania z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i leży w gestii odpowiednich organów ścigania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Badając zaskarżone decyzje, w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż inwestorzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Naruszenie to niezależnie od zarzutów skargi oraz bez względu na to czy miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć zgodnie z art. 145 §1 pkt 1b p.p.s.a. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane statuującym, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, iż z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają wiążące dla organów administracji publicznej obowiązki przejawiające się przede wszystkim w zagwarantowaniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnieniu stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zachowanie tych wymagań nie zostało pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego. Gwarantowana w art. 10 §1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r., sygn.akt I SA/Lu 652/97, Lex Nr 34721). Istotne jest, iż w celu zapewnienia czynnego udziału w toku wszystkich czynności i etapów postępowania, w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony danego postępowania administracyjnego. Ustalenie takiego kręgu podmiotów, w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, następuje stosownie do treści art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Po części dla potrzeb niniejszej sprawy jak również dla zobrazowania ogólnej zasady można wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w zależności od charakteru inwestycji krąg osób mających atrybut strony postępowania może przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być wykonywane prace inwestycyjne, ale także innym właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzenie inwestycyjne będzie miało wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Krąg tych osób określa zakres oddziaływania prowadzonych prac i rodzaj oraz charakter uciążliwości z nim związanych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn.akt IV SA 456-458/02, nie publikowane). Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest odmowa na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji udzielającej S. S. i L. K. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych przy drodze krajowej Nr [...]. Wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji złożył skarżący A. L., który jako jedyny został uznany stroną tego postępowania i któremu wyłącznie zostały doręczono zaskarżone rozstrzygnięcia. Przy czym również w stosunku do tego podmiotu organ nie wywiązał się w pełni z zasady określonej w art. 10 Kpa, bowiem przed wydaniem decyzji nie poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Okolicznością istotną dla sprawy i przesądzającą o uchyleniu zaskarżonych aktów jest to, iż strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ organy administracji wszczynając postępowanie z wniosku skarżącego nie ustaliły kręgu podmiotów, którym przysługiwałby przymiot strony tego postępowania. Niewątpliwie w postępowaniu zmierzającym do obalenia decyzji o pozwoleniu na budowę winni brać udział inwestorzy na rzecz, których decyzja taka została wydana. Powinni zostać poinformowani o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego a następnie o wszelkich podejmowanych krokach i przede wszystkim powinny im zostać doręczone zaskarżone decyzje. Pominięcie inwestorów przesądza o naruszeniu art. 10 Kpa i art. 28 § 2 Prawa budowlanego, gdyż w ten sposób odmówiono im również prawa do obrony własnych interesów, ponieważ nie byli świadomi, iż jakiekolwiek postępowanie jest prowadzone. Kwestią następczą jest to czy decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być w tym postępowaniu uchylona czy też nie, jednakże nie ma to znaczenia w świetle obowiązku ustalenia stron postępowania i zapewnienia udziału w nim. Na etapie wyznaczania kręgu stron ważne jest by dokładnie sprawdzić, które podmioty winny się w nim znaleźć. Wynik postępowania, czy też przewidywany wynik postępowania nie może mieć najmniejszego wypływu na te ustalenia. Pomimo, iż główną podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji jest przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., należy wskazać również na uchybienie organu odwoławczego, który nie przeprowadził wnikliwej analizy materiału sprawy, stanu faktycznego i ustaleń organu I instancji. Ponieważ, jak powyżej podkreślone zostało, strona ma prawo brać udział w każdym stadium postępowania, organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, w tym celu, aby umożliwić stronom wzięcie udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie mógł sanować takiego uchybienia, ponieważ postępowanie jest dwuinstancyjne, a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, ze decyzja jest wadliwa (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001, sygn.akt II SA/Gd 894/99, System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 76089; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999r, sygn.akt IV SA 124/97, Lex Nr 46688). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż organy administracji publicznej naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Niewątpliwie strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Okoliczność ta ma charakter formalny tj. sam fakt braku czynnego udziału strony w postępowaniu lub w jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do jego wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000r., sygn.akt II SA 136/00, Lex Nr 56619; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2004r., sygn.akt I SA 149/03, Lex Nr 156896; wyrok NSA z dnia 13 maja 1998r. sygn.akt I SA 2189/97, Lex nr 45705). W toku ponownej analizy akt niniejszej sprawy organy administracji publicznej winny dokładnie ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony, a następnie wypełnić w stosunku do nich wypływającą z art. 10 §1 Kpa zasadę czynnego udziału stron postępowania, a w pierwszej kolejności powiadomić o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 §4 Kpa. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji organy nie ustaliły, kto powinien występować w charakterze strony tego postępowania, w konsekwencji podmiotom, które winny zostać wskazane jako strony tego postępowania nie została doręczona żadna z decyzji. Bezsprzecznie zatem podmioty te bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 §1 pkt 4 Kpa co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów postępowania stosownie do regulacji zawartej w przepisie art. 200 tej ustawy.