II OSK 1690/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1407/04 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. U. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1407/04 oddalił skargę J. U. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Proszowicach decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znak PINB.7352-4/04 wydaną na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorowi J. U. rozbiórkę budowanego obiektu gospodarczego - magazynowego wykonywanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowanego na nieruchomości Nr [...] położonej w Z.. W uzasadnieniu decyzji wskazano na ustalenia poczynione w czasie kontroli na przedmiotowej nieruchomości w dniu 29 czerwca 2004 r. Stwierdzono wówczas, że na w/w nieruchomości wykonywany jest budynek gospodarczo - magazynowy o wymiarach w rzucie 16,00 x 9,95 m, a usytuowany jest w odległości około 3,90 m od granicy działki Nr [...]. Inwestor J. U. oświadczył wówczas, że nie posiada pozwolenia na budowę, a prace budowlane rozpoczął na przełomie marca i kwietnia 2004 r. Jak wynika z zaświadczenia Urzędu Gminy Radziemice z dnia [...] lipca 2004 r. urząd ten nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a dla nieruchomości Nr [...] położonej w Z. stanowiącej własność J. U. nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podejmując prace budowlane bez wymaganego przez art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę J. U. jak wskazano dopuścił się samowoli budowlanej. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia legalizację tego obiektu (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego). W tej sytuacji przyjęto, że należy nakazać jego rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. U. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił całkowicie ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, a dotyczące przyjęcia, że J. U. dokonał samowoli budowlanej i przyjął również , że nie zachodzi możliwość jej legalizacji ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Konkludując uznano, że prawidłowe jest nakazanie rozbiórki wzniesionego samowolnie budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. U. zarzucając, że została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz z pominięciem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego a w konsekwencji wniósł o jej uchylenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, że nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Wskazano, iż sam skarżący przyznaje, że na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego nie miał pozwolenia, jest to więc samowola budowlana, którą w pierwszej kolejności należy ocenić pod kątem istnienia przesłanek jej legalizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane procedura legalizacyjna jest możliwa tylko przy spełnieniu pewnych warunków. Przede wszystkim budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu obejmującego działkę skarżącego plan nie został sporządzony, a on sam nie legitymuje się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji organy administracji nie muszą już prowadzić dalszego postępowania, bowiem powyższe okoliczności wykluczają legalizację bez względu na inne elementy stanu faktycznego. Nie ma w ocenie Sądu znaczenia podkreślany w skardze fakt, że na przedmiotowej działce stoją inne budynki (mieszkalny i gospodarczy), których budowa była pozytywnie zaopiniowana przez organy administracji w latach osiemdziesiątych. Okoliczność, że działka, na której prowadzona jest inwestycja jest już zabudowana - bez względu na to, czy jest zabudowana legalnie, czy nielegalnie - nie stanowi podstawy do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a istnienie wymienionych wcześniej zabudowań nie zmienia faktu, że w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy dla omawianego terenu nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie można organom nadzoru budowlanego czynić zarzutu z faktu, że podkreślają brak miejscowego planu, skoro jest to jedna z przesłanek dopuszczających legalizację przedmiotowej samowoli. Podkreślono, że brak planu nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. W przypadku samowolnego podjęcia prac budowlanych brak planu nie wyklucza też automatycznie możliwości legalizacji. Taka możliwość istniałaby, gdyby skarżący mimo braku planu prowadził prace zgodnie z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli jednak nie ma ani miejscowego planu, ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu. W tej sytuacji jak konkludowano art. 51 ust. 1 pkt. 1a Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Postępowanie dowodowe w ocenie Sądu zostało przeprowadzone dokładnie i doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Na tym etapie rozpoznawania sprawy istotne jest bowiem wyłącznie to, czy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku - ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te okoliczności zostały ustalone, a zatem zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest bezzasadny. Od powyższego wyroku J. U. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie skarżącemu rozbiórki budynku gospodarczego oraz - art. 49 Prawa budowlanego poprzez nie objęcie inwestycji skarżącego procedurą legalizacji. - art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem słusznego interesu skarżącego, a polegającego na nieuwzględnieniu faktu, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - stodoły z dnia 18 sierpnia 2005 r. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania pierwszej i drugiej instancji wraz z wydatkami gotówkowymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł swe orzeczenie na nie w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym, a mianowicie pominął zasadniczą dla sprawy okoliczność, że na działce Nr [...] w Z. będącej własnością skarżącego znajduje się całe centrum życiowo - gospodarcze J. U. oraz fakt, że działka skarżącego nie mieści się w obszarze objętym zagospodarowaniem przestrzennym gminy Radziemice, a J. U. posiada decyzję o warunkach zabudowy z dnia 18 sierpnia 2005 r. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nadał zbyt dużą wagę miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego gminy Radziemice skoro J. U. od lat gospodaruje na działce Nr [...], gdzie usytuowany jest jego budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Sporny budynek postawił na miejscu starej drewnianej stodoły, która spłonęła. Skarżący przez cały czas, aż do momentu wszczęcia niniejszego postępowania pozostawał w przekonaniu, że zadośćuczynił wszelkim wymaganiom formalnoprawnym koniecznym dla wdrożenia procesu budowlanego przedmiotowego obiektu. Skarżący przed wszczęciem procesu inwestycyjnego uzyskał od Wojewody Małopolskiego pozytywne uzgodnienie dla przedmiotowej inwestycji (postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.) Nadto J. U. jak zauważono posiada dokumentację budowlaną w skład , której wchodzi ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki Nr [...] i położonej w Z. gm. R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Przyznano, że skarżący nie ma pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku, jednakże uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, a więc istnieją przesłanki, by mógł ubiegać się o legalizację samowoli budowlanej. Wobec powyższego orzeczony nakaz rozbiórki budynku gospodarczego jest dla skarżącego niezrozumiały i krzywdzący. Zauważono nadto, że gdyby nie pożar drewnianej stodoły skarżący nie wszczynałby żadnych prac budowlanych. By móc postawić obecny budynek gospodarczy musiał zaciągnąć kosztowny kredyt. Stanowisko dotychczas orzekających w sprawie organów jest rażąco krzywdzące dla skarżącego. Niewątpliwie stoi w sprzeczności ze słusznym interesem skarżącego, który poniósł już dostatecznie wysokie koszty tak procesu budowlanego jak i toczącego się postępowania. Przepis art. 49 Prawa budowlanego daje możliwość skorzystania z dobrodziejstwa legalizacji procesu budowlanego poprzez wniesienie stosownej opłaty legalizacyjnej. Organy nadzoru budowlanego w ocenie skarżącego bezpodstawnie odmawiają legalizacji zważywszy, że strona wzniosła sporny obiekt na obrysie starego budynku, a działka Nr [...] nie mieści się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania gminy Radziemice, a on legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż w istocie skarga ta oparta została o zarzuty wskazane w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, choć pełnomocnik skarżącego zakwalifikował je ogólnie jako zarzut naruszenia prawa procesowego. Przy czym tylko art. 7 kpa wskazany w petitum skargi pełni taką rolę, natomiast pozostałe przepisy przywołane w podstawie kasacji odnoszą się do art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i pełnią rolę przepisów prawa materialnego . Jednakże wadliwe zakwalifikowanie przepisów prawa materialnego jako przepisów prawa procesowego, nie pozbawia skargi kasacyjnej podstaw kasacji. Zatem w tych okolicznościach tak wskazane zarzuty należy ocenić jako dotyczące naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 48 ust. 1 i art. 49 ustawy Prawo budowlane podkreślić należy, że dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Stwierdzić należy, iż porządek planistyczny na danym obszarze wyznaczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna (art. 4 ust. 2 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy uwzględnieniu regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który to przepis statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa .( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 295/07 niepublikowany ). Jednakże zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie rozpoznającego wniesioną kasację należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.( sygn. akt P 37/06 Dz. U. Nr 247, poz. 1844) zgodnie z którym "Art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Niewątpliwie przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia organu czy orzeczenia Sądu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, Sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a jednocześnie stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne zobligowane są z mocy prawa do uwzględniania w swoich orzeczeniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które maja moc powszechnie obowiązującą. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r.( sygn. akt II OSK 1004/06) z którego wynika, iż "mając na uwadze przepisy art. 190 ust 1 i 4 Konstytucji RP oraz zasady wyrażane w art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP a ponadto przepis art. 45 ust. 1 tejże ustawy zasadniczej gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sytuacji kiedy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw na jakich została oparta skarga kasacyjna. Tak więc powyższe przesłanki pozwoliły uznać zasadność wniesionej skargi kasacyjnej . Należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwą sytuację w której organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie uznał, iż nie istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej bez wcześniejszego wydania postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Tymczasem do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie o jakim mowa w art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś w pkt 1 tego przepisu. "Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu" ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2008r., sygn. akt . II OSK 1004/06). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.