V SA/Wa 805/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. O. i P. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - zwany dalej Zakładem - orzekł o odpowiedzialności I. O. i P. O. -zwanych dalej Skarżącymi - jako spadkobierców ustawowych po zmarłym J. O. za jego zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne powstałe w czasie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. W dniu 13 października 2004 r. do Zakładu wpłynął wniosek Skarżących o umorzenie zadłużenia określonego wskazaną wyżej decyzją, w którym podnieśli, iż z uwagi na trudną sytuację materialną nie są w stanie spłacić tego zadłużenia. Wyjaśnili, że do dnia 21 października 2004 r. I. O. pobiera zasiłek dla bezrobotnych, po tej zaś dacie będzie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Cierpi na liczne dolegliwości. Z tego też względu przyznano jej II stopień niepełnosprawności, jednakże bez prawa do renty. W chwili obecnej posiada również zaległości w opłatach za mieszkanie, prąd i gaz. W podobnej sytuacji jest Skarżący P. O. , który jest w trakcie rozwiązania umowy o pracę. Zaznaczył jednocześnie, iż opłaca alimenty w kwocie 300 zł miesięcznie na rzecz córki W. K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 12.1992-08.1993, a decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 12.1992-12.1995 - powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.). Uzasadniając obie decyzje organ stwierdził, że podniesione przez Skarżących argumenty nie świadczą o tym, iż występujące trudności finansowe mają charakter trwały i mogą stanowić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) dające podstawę do umorzenia należności. Organ zauważył ponadto, iż istnieje możliwość egzekwowania zadłużenia z wynagrodzenia za pracę Skarżącego P. O. Po rozpoznaniu wniosku Skarżących z dnia 3 stycznia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzjami z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] i Nr [...] wydanymi na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako kpa), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, argumentując, iż nie znalazł podstaw do zmiany tych decyzji. Skarżący nie przedstawili bowiem nowych okoliczności w sprawie. Organ wyjaśnił, że takie okoliczności jak posiadanie innych zadłużeń, ponoszenie kosztów utrzymania rodziny i płacenie alimentów nie uzasadniają faktu nieregulowania zaległości wobec Zakładu. Podstawą do umorzenia zadłużenia nie jest również stwierdzenie Skarżącego iż w przyszłości może nastąpić rozwiązanie umowy o pracę. Decyzje tę Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 7, art. 9 i art. 10 § l w związku z art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § l kpa poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej sytuacji Skarżących. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 737/05 i sygn. akt III SA/Wa 738/05 stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wyroków Sąd wskazał, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tym samym Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzje Zakładu z [...] listopada 2004 r., naruszył przepisy określające właściwość organu odwoławczego w tychże sprawach. Sąd wskazał również, że rozpoznając sprawę ponownie należy mieć również na uwadze, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem l stycznia 1999 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 109 u.o.s.u.s. składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem do składek tych stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Sąd podkreślił, że istota przedawnienia polega na tym, że z uwagi na upływ czasu (w tym wypadku 5 lat) z chwilą wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dyrektor oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a jego wygaśnięcie pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę. Skutek taki powstaje z mocy prawa po upływie terminu przedawnienia. Bieg przedawnienia przerywa: odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty, oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych) przy czym jako "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy rozumieć wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (zob. ,.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 3295/99). O czynności tej dłużnik powinien zostać zawiadomiony. Podjęcie zatem przez organ egzekucyjny czynności zmierzającej do ściągnięcia należności oraz prawidłowe zawiadomienie o niej dłużnika powodują skutek prawny w postaci przerwania biegu przedawnienia należności. Brak wiedzy dłużnika na temat podjętej czynności powoduje, że przesłanka ta nie może skutecznie przerwać biegu przedawnienia. Za inne, oprócz wystawienia tytułu wykonawczego, czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane tylko takie czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony, itp. z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Wskutek przerwania biegu przedawnienia termin ten zaczyna biec na nowo, a zatem wydłuża się okres, w którym możliwa jest egzekucja zaległości składkowych. W związku z tym, że przerywanie biegu przedawnienia zobowiązań mogłoby doprowadzić niejako do wyeliminowania całkowicie funkcjonowania tej instytucji, ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych określa maksymalny okres przedawnienia. Zgodnie z jej art. 35 ust. 4 zdanie drugie, składek nie można dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne, przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. Postanowieniem z [...] października 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek I. i P. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismami z [...] .10. 2006 r. Prezes ZUS, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, zwrócił się do stron z prośbą o wypowiedzenie się czy ich sytuacja rodzinna i finansowa uległa zmianie. Po kolejnym rozpoznaniu wniosku Skarżących z dnia 3 stycznia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy , Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2006 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy obie decyzje organu I instancji z dnia [...] .12.2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ poinformował, że nie znajduje podstaw do umorzenia powstałego zadłużenia. Skarżący nie przedstawili bowiem nowych okoliczności w sprawie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów przedawnienia Prezes stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu. Zgodnie z art. 24 ust. 5d ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. W związku z tym, że decyzja przenosząca odpowiedzialność na Skarżących została wydana w dniu [...] .09.2004r. powyższe należności ulegną przedawnieniu w 2009r. Ponadto na nieruchomości, którą skarżący odziedziczyli po zmarłym jest dokonane zabezpieczenie hipoteczne, a w myśl art. 24 ust. 5 cytowanej ustawy nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, natomiast po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 3 u.o.s.u.s. Organ zauważył ponadto, iż Skarżący we wrześniu 2006 r. był zatrudniony i z tego tytułu osiągnął dochód., a zatem istnieje możliwość egzekwowania zadłużenia z wynagrodzenia za pracę Skarżącego P. O. Ponadto skarżący posiadają działkę rolną. Organ stwierdził, że podniesione przez Skarżących argumenty nie świadczą o tym, iż występujące trudności finansowe mają charakter trwały i mogą stanowić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) dające podstawę do umorzenia należności. Skarżąca I. O. jest wprawdzie osobą schorowaną (m.in. ma [...] ), ma orzeczony II stopień niepełnosprawności i z tego powodu nie może podjąć pracy, jednak żadnych dokumentów potwierdzających stan zdrowia ww. nie załączono, a ponadto poszukuje pracy. Dodatkowo Prezes ZUS podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy i nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.o.s.u.s. organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności bierze się pod uwagę nie tylko możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także stan finansów ubezpieczeń społecznych. Decyzję tę I. O. i P. O. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że zadłużenie, obejmujące składki za okres od 1992 do 1995 r. nieopłacone przez zmarłego w 2001 r. J. O., którego są spadkobiercami wygasło na skutek przedawnienia . Podnieśli, że ZUS nie podjął żadnych starań mających na celu wyegzekwowania należnego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Rozpoznając sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie zostały wykonane wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA 737/05 i 738/05, które z mocy przepisu art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wiążą zarówno sąd jak i organy ponownie rozpoznające sprawę. W uzasadnieniu tych orzeczeń Sąd, biorąc pod uwagę, że zobowiązania dotyczą składek za okres 1992r -1993 i 1992 -1995 r. wskazał na konieczność zbadania- czy zobowiązanie z tytułu składek zmarłego dłużnika - J. O., nie wygasło na skutek przedawnienia. Sąd przy tym wskazał, przytoczył i zinterpretował przepisy mające zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W szczególności podkreślono, że stosownie do art. 109 u.o.s.u.s. składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem do składek tych stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm. ) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Dalej Sąd nakazał zbadanie, czy właściwe organy podjęły skutecznie czynności zmierzające do wyegzekwowania należności, co przerywa bieg przedawnienia należności zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Sąd podkreślił, że istota przedawnienia polega na tym, że z uwagi na upływ czasu (w tym wypadku 5 lat) z chwilą wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dyrektor oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć, a jego wygaśnięcie pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia odsetek za zwłokę. Skutek taki powstaje z mocy prawa po upływie terminu przedawnienia. Sąd podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 35 ust. 4 zdanie drugie cyt. ustawy, składek nie można dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne, przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. Pomimo tych wskazań, w toku postępowania administracyjnego, nadal nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla ustalenia zobowiązania, a więc materialnej podstawy decyzji, okoliczności w sprawie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji, przytoczył jedynie przepis art. 24 ust. 5d ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., dotyczący przedawnienia należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego, nie dokonał natomiast jakichkolwiek ustaleń odnośnie ewentualnego wygaśnięcia na skutek przedawnienia należności z tytułu składek zmarłego J. O. zgodnie z wytycznymi Sądu. Nie dokonano też oceny zastosowania w sprawie powołanego przepisu w świetle dyspozycji art. 109 u.o.s.u.s. Jak już wskazano wyżej , zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. zarówno sąd, jak i organy ponownie rozpatrujące sprawę są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach WSA z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA 737/05 i 738/05. Należy zatem , biorąc pod uwagę fakt, że wniosek dotyczy umorzenia należności z tytułu składek za okres 1992-1995, ustalić w postępowaniu administracyjnym - w sposób zgodny z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - czy należności te nie wygasły na skutek przedawnienia i czy w związku z tym istnieje przedmiot sprawy. Dopiero ustalenia faktyczne poczynione zgodnie z wymogami przepisów kpa i wytycznymi zawartymi w powołanych wyrokach WSA z dnia 5 października 2005 r. pozwolą na właściwą ocenę rozstrzygnięcia o wniosku Skarżących w świetle przesłanek przepisu art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.o.s.u.s. Z powyższych względów , wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję.