I OSK 1519/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA: Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 316/07 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. B.na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 316/07 oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą M. B. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w G. przy ul. [...]. W motywach swego rozstrzygnięcia podniósł, że lokal ten o powierzchni użytkowej 48,28 m2, został w 1989 r. przydzielony Z. B., jako zastępcze pomieszczenie mieszkalne. W dniu 15 stycznia 2006 r. Z. B. zmarł, a jego żona M. B. wystąpiła o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w ww. lokalu, w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm. – dalej powoływanej jako - ustawa lub ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych). Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) w Bydgoszczy, na podstawie art. 29 powołanej ustawy decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż w sytuacji wyjątkowej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej. W toku prowadzonego postępowania M. B., pomimo wezwania nie udokumentowała swojej sytuacji materialnej i rodzinnej, a zatem nie było podstaw do wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody. Organ podał przy tym, iż planowane jest przybycie żołnierzy zawodowych do G. w związku z czym zwiększyło się zapotrzebowanie na lokale mieszkalne, zaś zgodnie z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, zasadniczym zadaniem Agencji jest zapewnienie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. Od powyższej decyzji M. B. wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej prawa zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...], który zajmuje od 1989 r. Wskazała, iż jej dochód z tytułu renty wynosi 720 zł, jednakże opłaty czynszowe uiszcza terminowo. Obecnie w ww. lokalu zamieszkuje z pobierającym naukę siedemnastoletnim wnukiem Ł. E. i nie wyobraża sobie zmiany otoczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes WAM uznał odwołanie za niezasadne. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w sytuacji wyjątkowej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej jedynie, w przypadku zaistnienia łącznie dwóch koniecznych przesłanek, tj. wyjątkowości sytuacji i wyrażenia zgody przez Ministra Obrony Narodowej. Decyzje w tym trybie podejmowane są przez organ Agencji w ramach uznania administracyjnego. Z powyższych ustaleń wynika, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji uznając, że sytuacja wnioskodawcy jest wyjątkowa, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przy czym ocena w tym zakresie pozostawiona została przez ustawodawcę - organowi rozstrzygającemu sprawę. W rozpatrywanej sprawie, organ II instancji stwierdził, że przedstawiona przez wnioskodawczynię sytuacja nie ma charakteru wyjątkowego, a zatem nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek wymienionych w art. 29 ustawy. Organ, opierając się o definicję zawartą w Słowniku Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981 r., wskazał, iż za wyjątkowe uważa się coś będącego wyjątkiem, wyróżniające się czymś, bardzo rzadkie, szczególne, osobliwe. Utrata tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu zajmowanym od dłuższego czasu i brak innego mieszkania, niewątpliwie stwarza trudną sytuację, ale jest to sytuacja często występująca. Zatem uznał on, że nie jest możliwe potraktowanie tej sprawy za bardzo rzadką, szczególną lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Na powyższą decyzję Prezesa WAM M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy z dnia [...] października 2006 r. Skarżąca wskazała, iż jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 316/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej, w przypadku gdy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, pierwsza - wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz drugiej - wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy ma charakter uznaniowy, a wydawanie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem tegoż przepisu oraz normami etycznymi. Wojewódzki Sąd podkreślił, iż to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje tego pojęcia, lecz "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Sąd I instancji w świetle powyższych ustaleń uznał, iż organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącą, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej z tego powodu, iż nagle w wieku 59 lat zmarł jej mąż (zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy w 1987 r.), któremu przedmiotowy lokal został przydzielony, jako zamienny lokal mieszkalny. Skarżąca zaś zamieszkuje w tym lokalu z małoletnim wnukiem i nie posiada innego lokalu, w którym mogłaby zamieszkać. Adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winy być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie dają, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstaw do zakwalifikowania jej sytuacji jako wyjątkowej. Skarżąca nie jest osobą samotną, posiada liczną najbliższą rodzinę, od której może oczekiwać pomocy, w tym materialnej. Ponadto na jej córce R. E., obecnie przebywającej i pracującej w Norwegii, ciąży obowiązek łożenia na utrzymanie małoletniego syna Ł. E. pozostającego pod opieką skarżącej. Wojewódzki Sąd uznał, iż skoro z treści wniosku strony i dokumentów przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wynikało, że nie została spełniona obligatoryjna przesłanka sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 ustawy, to nie można czynić Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy zarzutu, iż nie wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody, w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych kompetencje do orzekania w trybie określonym w powołanym przepisie w I instancji posiada bowiem właściwy Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM. Wniosek strony podlega zatem ocenie przez ten organ i w przypadku stwierdzenia braku jego zasadności, nie ma podstaw do kierowania wniosku do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody w sprawie, skoro z już poczynionych ustaleń organu WAM wynika, iż może być wydane tylko rozstrzygnięcie negatywne dla strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych zobowiązującego organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do przyznawania prawa zamieszkania w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego odmówiono prawa zamieszkiwania rodzinie byłego żołnierza zawodowego, która znalazła się na skutek nieszczęśliwego zdarzenia w trudnej sytuacji życiowej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej powoływana jako P.u.s.a.) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu pominięcia w skarżonej decyzji zasady prawnej obligującej organ państwowy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia sprawy oraz do załatwienia sprawy, którą organy administracji publicznej nie zastosowały w niniejszej sprawie, w wyniku czego odmówiono w decyzji prawa do zamieszkiwania bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed Ministrem Obrony Narodowej, 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 P.u.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu pominięcia przy wydawaniu skarżonej decyzji zasady prawnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 P.u.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu pominięcia przy wydawaniu skarżonej decyzji zasady prawnej, nakładającej na organ administracyjny obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 12 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż złożony wniosek przez M. B. był umotywowany, bowiem skarżąca wskazała w nim na brak innego lokalu mieszkalnego dla niej i jej kilkuosobowej rodziny. Dodatkowo wniosek umotywowała brakiem zapotrzebowania na lokale mieszalne należące do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na terenie garnizonu miasta G., wykazując przy tym trudną sytuację rodzinną, jej nagły charakter oraz brak przeciwwskazań dla odmowy wydania decyzji w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej podniósł, iż wprawdzie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy przystąpił do uzupełnienia akt sprawy wzywając skarżącą do nadesłania części dokumentacji, to w trakcie uzupełnienia tej dokumentacji organ I instancji zaniechał czynności w całości, motywując to brakiem dostarczenia kompletu dokumentów przez skarżącą. W tym miejscu naruszono zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 Kpa. W ocenie kasatora w niniejszym postępowaniu zostały złamane główne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, co w połączeniu z dużą wagą sprawy (ewentualna eksmisja z mieszkania) stanowi naruszenie prawa procesowego. Ze względu na wagę sprawy, organ powinien dochować szczególnej staranności w wyjaśnianiu i informowaniu strony w niniejszym postępowaniu. Wskazując na naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., pełnomocnik skarżącej powołał się na pismo złożone w dniu 12 czerwca 2007 r. w którym podniósł istotne uchybienia proceduralne, jakie miały miejsce w postępowaniu przed organami administracyjnymi polegające na naruszeniu przez organy wydające decyzje w sprawie art. 7, 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał zawarte w sprawie stanowisko podnosząc jednocześnie, iż ustalenia Sądu I instancji dotyczące tego, iż skarżąca nie jest osobą samotną bowiem dysponuje liczną rodziną, a ponadto zarówno ona jak też jej zmarły małżonek - zwolniony dyscyplinarnie z zawodowej służby wojskowej w 1987 r. bez prawa do kwatery - nie podjęli żadnych czynności w celu uregulowania swej sytuacji mieszkaniowej, nie świadczą o "wyjątkowości" trudnej sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy P.u.s.a. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy P.u.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej zatem działał w ramach kompetencji określonych w tym przepisie. Nie naruszył więc tego przepisu ustawy. Natomiast według art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem zaskarżonej decyzji materiał dowodowy został prawidłowo zebrany, jest pełny i wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jeśli tak to czy w świetle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem materialnym. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 55 § 2 ustawy P.p.s.a. (tj. w razie nieprzekazania przez organ akt sprawy możliwość orzekania przez Sąd na żądanie skarżącego na podstawie odpisu skargi), który w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, które wraz z odpowiedzią na skargę zostały mu przekazane przez organ administracyjny. Ustalenia poczynione przez ten Sąd dokonane zostały na podstawie tychże akt administracyjnych. Nie można zatem przyjąć, iż doszło do naruszenia powoływanego przepisu. Podnieść należy, że z obrazą tej normy procesowej musiało by się wiązać orzekanie na podstawie niekompletnych akt oraz dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej z zastrzeżeniem art. 106 ustawy P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. W związku z tym wskazywane w skardze kasacyjnej nieustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przez organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można wiązać z naruszeniem art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy P.u.s.a. ,co powoduje, że zarzuty ich naruszenia są chybione. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej z zakresu postępowania tj. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to należy również uznać go za niezasadny. Zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego byłby usprawiedliwiony, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do istoty sprawy dlaczego oddalił wniesioną skargę. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie istotne w sprawie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przede wszystkim prawidłowo wskazał na istotne i niekwestionowane ustalenia stanu faktycznego sprawy a mianowicie: przyczynę zwolnienia męża skarżącej z zawodowej służby wojskowej w trybie dyscyplinarnym i przeniesienie go do rezerwy w 1987 r., przydzielenie mu w 1989 r. zamiennego lokalu mieszkalnego, nagły jego zgonu w wieku 59 lat, pobieranie przez skarżącą renty w wysokości 720 zł., zamieszkiwanie jej w przedmiotowym lokalu z małoletnim wnukiem, którego matka przebywa i pracuje w Norwegii, brak innego lokalu mieszkalnego, do którego skarżąca mogłaby się przenieść. Zgodne z materiałem zebranym w postępowaniu administracyjnym jest także ustalenie, że skarżąca poza powyższymi okolicznościami nie powołała się i nie wskazała mimo wezwania organu innych jeszcze okoliczności faktycznych charakteryzujących jej indywidualną sytuację życiową, które umożliwiłyby organom administracyjnym wyjaśnienie, sprawdzenie i ocenę tych okoliczności oraz skontrolowanie tej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym także co do nieustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącej naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., skoro wszystkie możliwe, a istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji życiowej skarżącej zostały wzięte pod uwagę i ocenione. W skardze kasacyjnej zaś poza ogólnikowymi zarzutami w tym zakresie nie zostały wskazane żadne inne konkretne okoliczności faktyczne charakteryzujące sytuację życiową skarżącej, które zostały pominięte w sprawie, a które mogłyby mieć wpływ na ocenę tej sytuacji w aspekcie jej wyjątkowości w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. pozwalając przyjąć, że prowadzone przez Sąd pierwszej instancji postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez jego niezastosowanie w wyniku czego odmówiono prawa zamieszkania rodzinie byłego żołnierza zawodowego, która znalazła się na skutek nieszczęśliwego zdarzenia w trudnej sytuacji życiowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten także nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z treści art. 29 wynika, iż wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji byłoby zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej (wyjątkowego charakteru sprawy). Prawidłowo ocenił i uznał Sąd I instancji, że skarżąca nie znalazła się w sytuacji wyjątkowej, o jakiej stanowi art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W takim aspekcie Sąd I instancji wnikliwie przeanalizował sytuację życiową skarżącej i trafnie wskazał, że okoliczności, iż skarżąca jest wdową a jej mąż zmarł nagle, że ma niewysoką rentę, że posiada liczną najbliższą rodzinę, oraz że zamieszkuje w przedmiotowym lokalu wraz z małoletnim wnukiem, którego matka przebywa i pracuje w Norwegii oraz że skarżąca nie posiada innego samodzielnego lokalu, w którym mogłaby zamieszkać nie kwalifikuje jej sytuacji życiowej jako wyjątkowo trudnej. Utrata tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i brak innego mieszkania powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji życiowej, ale takie sytuacje występują dość często i same przez się nie należą do wyjątkowych. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku wyjątkowości sytuacji życiowej skarżącej w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Zgodzić należy się też z Sądem I instancji, iż instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powoływanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach właściwymi są organy samorządu terytorialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.