II OSK 1175/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/05 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontenera) 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. G. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontenera). Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 59 g ust. 1 w nawiązaniu do art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na J. G. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontener) usytuowanego na działce nr ew. [...] w B. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że J. G. bez wymaganego zgłoszenia ustawił na działce nr ew. [...] w B. obiekt kontenerowy. W wyniku prowadzonego postępowania wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu. Ostateczna decyzja Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2005 r. organ I instancji ustalił, że J. G. użytkował część obiektu jako lokal handlowy naruszając przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Zgodnie z art. 59 f ust.1 cyt. ustawy kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym załącznikiem obiekt handlowy zalicza się do kategorii XVII ze współczynnikiem (k) 15,0. Współczynnik wielkości (w) dla obiektów o kubaturze do 2.500 m3 wynosi 1,0. Zatem wysokość kary wynosi 500 zł x 15,0 x 1,0 x 10 = 75 000 zł. J. G., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Wskazał, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Artykuł ten można stosować wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów art. 54 i 55 tego prawa, a jego zdaniem na ustawienie przedmiotowego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zarzucił również, że organ I instancji niewłaściwie określił kategorię przedmiotowego obiektu budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w to miejsce orzekł o nałożeniu na J. G. kary w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontener), zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B. W uzasadnieniu organ lI instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez J. G. obiektu kontenerowego na działce nr [...] w B. zakończone zostało ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] listopada 2004 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzeczono o nakazaniu J. G. rozbiórki wykonanego bez wymaganego zgłoszenia obiektu kontenerowego. Jak wskazano w uzasadnieniu w/w decyzji obiekt ten został zakwalifikowany jako obiekt tymczasowy tj. obiekt nie połączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu. Jak ustalono w trakcie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu, obiekt ten został ustawiony na działce nr [...] w B. w czerwcu 2004 r. i zgodnie z ustaleniami przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] marca 2005 r. kontroli jest użytkowany. Ponieważ okres lokalizacji obiektu kontenerowego na dz. nr [...] przekracza 120 dni, należy traktować go jak obiekt wymagający przed wzniesieniem uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęta przez organ I instancji do naliczenia kary kategoria obiektu XVII, do której zgodnie z załącznikiem do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zaliczone są: budynku handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe itd., w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowa. Ponieważ jest to obiekt kontenerowy, wykorzystywany wprawdzie jako lokal handlowy, należy zaliczyć go zdaniem organu II instancji do kategorii VIII (inne budowle), a tym samym wielkość kary wylicza się odpowiednio: s x k x w x 10, przy czym: s=500 zł (art. 59 f ust. 2) k = 5,0 - wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016) - kategoria VIII - inne budowle, w = 1,0 - współczynnik wielkości obiektu wg załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016) tj. naliczona kara wyniosła: 500 zł x 5,0 x 1,0 x 10 = 25.000 zł. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż jak ustaliły organy, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2005 r. skarżący J. G. użytkował jako obiekt handlowy część obiektu kontenerowego, który ustawił na dz. nr [...] w B. w czerwcu 2004 r. Fakt użytkowania obiektu jest bezsporny, podobnie jak brak zawiadomienia organu o zakończeniu budowy (ustawienia) przedmiotowego obiektu kontenerowego. Jak wynika z decyzji ostatecznej Małopolskiego WINB w Krakowie z [...] listopada 2004 r. nakazującej jego rozbiórkę, obiekt ten został zakwalifikowany jako obiekt tymczasowy tj. nie połączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Obiekt ten został postawiony bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 cyt. ustawy), a ponieważ został zlokalizowany na dz. nr [...] na okres dłuższy niż 120 dni, stosownie do treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 12 i art. 30 ust 1 pkt. 1 cyt ustawy, jego ustawienie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego. W związku z powyższym organ II instancji stosownie do treści art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy prawidłowo zdaniem Sądu I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia J. G. kary z tytułu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego tj. kontenera zlokalizowanego na dz. nr [...] w B. z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy. Organ II instancji, przy obliczaniu wysokości kary z tytułu przystąpienia do użytkowania części przedmiotowego obiektu, prawidłowo w ocenie Sądu I instancji zaliczył w/w obiekt do kategorii VIII obiektów budowlanych - "inne budowle", wymienionych w załączniku do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określającym współczynnik kategorii obiektu oraz wielkości obiektu (załącznik zmieniony ustawą z 16 kwietnia 2004 r., Dz. U. nr 93, póz. 888), a tym samym zmienił nieprawidłową kwalifikację w/w obiektu, dokonaną przez organ I instancji, który zaliczył przedmiotowy kontener do kategorii XVII -"budynku handlu, gastronomii i usług jak: sklepy, centra handlowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". Należy zgodzić się zdaniem Sądu I instancji z argumentacją organu odwoławczego, że co prawda przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako obiekt handlowy ale ze względu na to, iż jest to obiekt kontenerowy należy go zaliczyć do kategorii VIII - inne budowle i na tej właśnie podstawie wyliczyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, którą w tym przypadku organ prawidłowo w ocenie Sądu I instancji określił na kwotę 25 000 zł. W niniejszej sprawie, jak wykazał organ odwoławczy, ustawienie przedmiotowego obiektu kontenerowego wymagało pozwolenia na budowę, a przystąpienie do jego użytkowania - zawiadomienia o zakończeniu budowy zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego. Nie wymagało natomiast uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przewidzianej w art. 55 ustawy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy ustawodawca przewidział sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) z naruszeniem nie tylko dyspozycji z 55 ale równie z art. 54 Prawa budowlanego. Ponieważ J. G. nie spełnił wymagań przewidzianych w art. 54 cyt. ustawy, i przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu jego budowy (ustawienia) należało zdaniem Sądu I instancji zastosować sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu, że skarżący nie brał udziału podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] marca 2005 r. w ocenie Sądu I instancji uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, przy czym Sąd wskazał, że organ I instancji zgodnie z art. 81 a ust. 3 dokonał w/w kontroli w obecności najemcy lokalu M. P. oraz, że pismem z [...] kwietnia 2005 r. zawiadomił J. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania kontenera usytuowanego na dz. nr [...] w B. i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący J. G., zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że na obiekt wzniesiony przez skarżącego wymagane jest pozwolenie na budowę i w związku z tym błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane przez uznanie, iż skarżący naruszył art. 54 i 55 Prawa Budowlanego. W oparciu o wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż obiekt wzniesiony przez J. G. jest w rozumieniu art. 28 pkt. 12 ustawy Prawo budowlane tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie z dyspozycją art. 30 cyt. ustawy wzniesienie takiego obiektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia. Całkowicie nieuzasadnione i nieudowodnione są zdaniem autora skargi kasacyjnej twierdzenia WINB w Krakowie powtórzone następnie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, iż obiekt ten został zlokalizowany na działce nr [...] na okres dłuższy niż 120 dni. Obiekt wzniesiony przez skarżącego jest obiektem ruchomym posiadającym system jezdny i w żadnym wypadku nie znajdował się w jednym miejscu przez okres przekraczający 120 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy. Już w trzy miesiące po rozpoczęciu jego budowy został przeniesiony częściowo na działki nr [...] oraz [...]. Organ administracyjny ustalił jedynie, iż obiekt ten został ustawiony na działce nr [...] w B. w miesiącu kwietniu 2004 r., oraz że w marcu 2005 r. nadal był użytkowany. Jednakże w marcu 2005 r. przedstawiciele PINB nie zbadali czy obiekt znajduje się nadal na działce nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wobec wskazania usprawiedliwionego zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Prawo budowlane w art. 54 formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Wskazać należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej. Zatem co do zasady pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, a do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest jedną z form zakończenia procesu inwestycyjnego. Zasadniczą jego formą jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane), natomiast zakończenie procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane w określonych sytuacjach. Sytuacje te wymienione są w art. 55 ustawy, zgodnie z którym konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które należałoby uzyskać przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, zachodzi, gdy: - na wzniesienie obiektu budowlanego było wymagane pozwolenie na budowę i był on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; - zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; - przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Pozwolenie na użytkowanie może być także udzielone decyzją w trybie legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, lecz taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Jeżeli żadna z tych sytuacji nie zachodzi, ewentualny wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie może powodować podjęcia decyzji administracyjnej o wydaniu takiego pozwolenia lub o odmowie jego wydania. Organ administracyjny nie posiada bowiem wówczas kompetencji do podejmowania tego typu decyzji administracyjnej. Zatem podstawą faktyczną zaistnienia takiego wymogu prawnego jest sytuacja w której na wzniesienie obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie na użytkowanie jest wymagane gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego). Przepis nie będzie miał natomiast zastosowania wtedy, gdy dany obiekt budowlany może powstać w oparciu o ustawowy wymóg zgłoszenia określony w art. 30 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak również organy administracji publicznej, wadliwie zinterpretowały i zastosowały normę art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas, kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Wymierzenie takiej kary ma bowiem zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności, a więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego też obraza tej normy polega na tym, że strona jest zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie, lecz tego nie czyni, samowolnie użytkując zrealizowany obiekt. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy inwestora, który zrealizował obiekt samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, ani tym bardziej, gdy dany obiekt budowlany może powstać w oparciu o ustawowy wymóg zgłoszenia określony w art. 30 Prawa budowlanego, bowiem w takiej sytuacji, skoro inwestor nie został do tego zobowiązany stosowną decyzją, nie jest możliwe uzyskanie przez niego pozwolenia na użytkowanie. Skoro zatem, jak wynika z akt sprawy, skarżący posadowił przedmiotowy obiekt kontenerowy samowolnie, to nie mógł skutecznie w takich warunkach ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, a tym samym naruszyć tej normy prawa. Nie było więc podstaw aby zastosować w tym postępowaniu kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przyjmując odmienne stanowisko w tej sprawie, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji orzekające w sprawie, naruszyły wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.. Rozpoznając skargę J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kontenera) Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.