II GSK 403/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Tomaka–Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 433/06 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej. Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że R. C. wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2004 r. wystąpił o przyznanie mu renty strukturalnej w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego następcy − synowi P. C. Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił przyznania renty ze względu na fakt, że przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło przed wystąpieniem z tym wnioskiem. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał ją w mocy, jednakże obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 155/05. Wyrok ten został zaskarżony przez Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1341/05 oddalił skargę kasacyjną organu, podkreślając między innymi, że fakt przekazania gospodarstwa rolnego po dniu 1 maja 2004 r., ale przed dniem złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do odmowy przyznania tego świadczenia. W dniu 10 października 2006 r. R. C. złożył korektę wniosku o przyznanie renty strukturalnej podając, że gospodarstwo rolne przekazał na rzecz dwóch osób: syna − P. C. i córki − M. M. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. ponownie odmówił przyznania renty. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał ją w mocy podkreślając, że wnioskodawca od 1 lipca 2004 r. nie prowadził działalności rolniczej, podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu jako domownik, a niejako rolnik i nie prowadził w sposób nieprzerwany działalności rolniczej w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie renty. Ponadto przekazał swoje gospodarstwo rolne osobom, z których żadna nie prowadzi działalności rolniczej, a przekazanie to nie było również połączone z zalesieniem. Wnioskodawca nie spełnił także warunków do uzyskania takiej renty uregulowanych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80), zwane dalej rozporządzeniem Rady, ponieważ syn nie przejął gospodarstwa ojca w całości. Podkreślono też, że polska regulacja prawna dotycząca tej materii zgodna jest z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji wyżej wymienionym rozporządzeniem wspólnotowym. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. C. podnosząc, że całość przekazanego przez niego gospodarstwa prowadzi obecnie jego syn. Natomiast organ w odpowiedzi na tę skargę podkreślił między innymi, że celem przekazania takiego gospodarstwa w ramach programu przyznawania rent strukturalnych jest powiększenie istniejącego już gospodarstwa lub też utworzeniu gospodarstwa rolnego przez jednego następcę. Ponadto wnioskodawca winien był w chwili zawierania umowy o przekazaniu swojego gospodarstwa rolnego zgłosić notariuszowi fakt, że celem takiej umowy jest nabycie prawa do renty strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną, zwracając w pierwszej kolejności uwagę na fakt, że co do zasady wspólnotowe rozporządzenia mają charakter bezpośredniej skuteczności i niedopuszczalne jest regulowanie tej samej materii przez krajowe organy prawodawcze (art. 249 zdanie drugie Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dz.U.04.90.864/2). Jednakże rozporządzenie Rady ma charakter wyjątkowy, ze względu na jego ramowy charakter, co wynika z jego art. 1 ust. 1. Niektóre regulacje zawarte w tym akcie wspólnotowym dotyczące zasad udzielania pomocy finansowej w rolnictwie mają jedynie charakter ogólny, ramowy, zatem dopuszczalne jest ustanawianie odmiennych, bardziej restrykcyjnych zasad przez poszczególne kraje członkowskie. W dniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, czyli od 1 maja 2004 r. również polscy rolnicy stali się beneficjentami wcześniejszych emerytur. Jednakże ograniczenie się jedynie do uregulowań wspólnotowych w tej sprawie jest niewystarczające, ponieważ, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 37 rozporządzenia Rady, wprowadzono na obszarze Polski bardziej restrykcyjne warunki uzyskania takiej pomocy finansowej, ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191), zwanej dalej rozporządzeniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. lub rozporządzeniem krajowym. Z zestawienia przesłanek do uzyskania wcześniejszej emerytury ustanowionych w prawie wspólnotowym oraz § 4 pkt 1 −7 i § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia krajowego wynika, że uprawnienia do uzyskania renty strukturalnej na terenie Polski są bardziej zaostrzone. W szczególności dotyczy to konieczności spełnienia przez polskiego rolnika wymagania co do przekazania całości gospodarstwa następcy, czyli osobie, która będzie tę działalności rolniczą kontynuować. Takie unormowanie, biorąc pod uwagę stosunkowo niewielkie powierzchnie rodzinnych gospodarstw rolnych, ma zapobiegać ich dalszemu rozdrobnieniu, co niewątpliwie spełnia wspólnotowy cel polityki rolnej. Jednakże rozporządzenie krajowe weszło w życie dopiero z dniem 1 sierpnia 2004 r., a więc trzy miesiące po akcesji. Zatem do tej daty polscy rolnicy mogli korzystać jedynie z regulacji wspólnotowych, które nie wprowadzały tak ostrych ograniczeń jak polskie prawodawstwo, ale ich ramowe postanowienia pozwalały na jednoznaczne rozstrzygnięcie składanych w tym okresie wniosków o renty. Dlatego też wnioskodawca miał prawo sądzić, że jego wniosek o przyznanie wcześniejszej emerytury rolniczej, złożony przed dniem 1 sierpnia 2004 r., będzie rozpatrzony wyłącznie w oparciu o regulacje wspólnotowe. Niemniej jednak, w tej konkretnej sprawie, dokonując wykładni § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., w sytuacji gdy postępowanie wszczęte zostało pod rządami jedynie unormowań wspólnotowych, organy powinny były uwzględnić nie tylko ich literalne brzmienie, ale także cel tych regulacji w świetle założeń wspólnotowej i polskiej polityki rolnej. Zatem pod pojęciem "wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego" należy rozumieć tylko te, które mają znaczenie dla oceny rentowności i produktywności takiego gospodarstwa. O rentowności gospodarstwa, przy uwzględnieniu tylko przesłanek przedmiotowych, decyduje nie tylko jego powierzchnia, ale także klasa bonitacyjna działek wchodzących w jego skład oraz możliwość efektywnego i racjonalnego wykorzystania dla celów produkcji rolnej. W tej sprawie organy nie dokonały wystarczających ustaleń dotyczących rentowności przekazanego gospodarstwa rolnego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organów, które przyjęły, że za "następcę" należy uważać jedynie osobę fizyczną. Posłużenie się tym terminem w liczbie pojedynczej w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz w § 2 pkt 3 rozporządzenia krajowego może sugerować, że dotyczy to tylko jednej osoby. Należało jednak zauważyć, że czym innym jest przekazanie działek na współwłasność, a czym innym podział takiego gospodarstwa, ponieważ w pierwszym przypadku własność tej samej rzeczy może niepodzielnie przysługiwać kilku osobom, a sposób korzystania z takiej współwłasności regulują przepisy kodeksu cywilnego. Zdaniem sądu, zobowiązanie się współwłaścicieli, że tylko jeden z nich będzie w całości użytkował tę własność przez co najmniej 5 lat spełnia warunek wynikający z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia i nie narusza celów polityki rolnej. Ponadto, przekazanie wszystkich działek rolnych jednej osobie nie gwarantuje, że po upływie wymienionego okresu zostanie zachowana ich integralność. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. i przyjęcie, że pod pojęciem "wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego" należy rozumieć wyłącznie te, które mają znaczenie dla oceny rentowności i produktywności gospodarstwa rolnego, oraz przyjęcie, że za "następcę" nie należy rozumieć jednej osoby fizycznej, - przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez błędne ustalenie, że postępowanie zostało wszczęte w czasie obowiązywania wyłącznie przepisów prawa wspólnotowego. W uzasadnieniu skargi organ podkreślił, że wprowadzona rozporządzeniem z dnia 30 kwietnia 2004 r. regulacja określająca bardziej restrykcyjne warunki przyznania wcześniejszych emerytur rolniczych nie niweczy ogólnych założeń wspólnotowych dotyczących wspólnej polityki rolnej. Tym samym, w związku z brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych należało w tej sprawie przesłanki przyznania stronie renty strukturalnej badać w oparciu o przepisy krajowe. Przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło na rzecz dwóch przejmujących, lecz żadnemu z nich nie przysługuje status następcy, w rozumieniu § 2 ust. 3 tego rozporządzenia, ponieważ córka nie podjęła się prowadzenia działalności rolniczej na przejętych użytkach rolnych, a także z uwagi na fakt, że nie przejęła na własność wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład całego gospodarstwa rolnego. Również syn nie może być uznany za następcę, ponieważ także nie przejął na własność całego gospodarstwa rolnego, a fakt posiadania działek będących własnością siostry oraz działek objętych współwłasnością nie oznacza nabycia ich na własność, tak jak wymaga tego § 6 ust. 2 lit. a). Wykładnia językowa § 2 ust. 3 nie pozostawia wątpliwości, że następcą może być tylko jedna osoba fizyczna i na jej rzecz ma nastąpić przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości, tj. wszystkich użytków rolnych stanowiących przedmiot odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiot ich współwłasności. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość pozostania we współposiadaniu powierzchni użytków rolnych o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha (§ 9 pkt 1 rozporządzenia). Ponadto Sąd I instancji błędnie ustalił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte "w czasie obowiązywania wyłącznie przepisów prawa wspólnotowego", skoro zostało ono wszczęte w dniu 10 sierpnia 2004 r. a rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. weszło w życie w dniu 1 sierpnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim sformułowane w niej zarzuty naruszenia wymienionych przepisów pomijają wiążący charakter ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1341/05, do których ma zastosowanie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Niezależnie od przypomnianych relacji pomiędzy prawem wspólnotowym a krajowym, w tym wyroku zwrócono uwagę na podstawowe kwestie prawne, które w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy kierunkowały dalsze w niej postępowanie przy ponownym rozpoznaniu wniosku R. C. o przyznaniu mu renty strukturalnej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego następcy. Z uwagi na przekazanie tego gospodarstwa umową darowizny sporządzoną dnia 24 maja 2004 r. w formie aktu notarialnego, w sprawie należało zastosować przepisy § 10−12 rozporządzenia Rady określające przesłanki uzyskania wcześniejszej emerytury, czyli renty strukturalnej, a zwłaszcza jego § 11 dotyczący warunków, jakie musi spełnić osoba przekazująca gospodarstwo rolne, jak i przejmująca to gospodarstwo. W okresie od dnia 1 maja do dnia 31 lipca 2004 r. obowiązywały te przepisy unijne i zgodnie z nimi należy w tej sprawie stosować rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r., które weszło w życie dopiero z dniem 1 sierpnia 2004 r. Sąd w tym wyroku jednocześnie podkreślił, że w § 4−6 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie ma wymogu, aby osoba ubiegająca się o rentę strukturalną była w dacie złożenia wniosku właścicielem przekazywanego gospodarstwa rolnego. Skoro przekazanie gospodarstwa następcy nastąpiło w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną, to w rozumieniu wymienionych przepisów warunek przekazania gospodarstwa został w rozpoznawanej prawie spełniony. Ponadto rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. winno być interpretowane w zakresie zdarzeń powstałych od dnia 1 maja do dnia 31 lipca 2004 r. zgodnie z prawem unijnym. Z naruszeniem tych ocen i wskazań organy obu instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowały do niej wprost przepisy prawa krajowego, co było powodem uchylenia decyzji zaskarżonym wyrokiem. Podobna argumentacja została również wykorzystana w skardze kasacyjnej. Otóż art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady dopuścił możliwość ustanowienia przez Państwa Członkowskie dalszych lub bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich pod warunkiem ich zgodności z celami i wymaganiami tego rozporządzenia. Skorzystano z niej w rozporządzeniu z dnia 30 kwietnia 2004 r., ale zastosowanie tych rozwiązań było możliwe dopiero po ich wejściu w życie z dniem 1 sierpnia 2004 r. Tak więc do zdarzenia, którym było przekazanie w dniu 24 maja 2004 r. gospodarstwa rolnego następcy za rentę strukturalną, mają w dalszym ciągu zastosowanie obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Rady na podstawie art. 93 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRROW (Dz.U.UE.L.05.277.1). Chodzi oczywiście o podstawowe unormowania zawarte w art. 10 i 11 rozporządzenia Rady dotyczące celów i warunków, od których spełnienia jest uzależnione w rozpoznawanej sprawie przyznanie renty strukturalnej. Nie ulega wątpliwości, że przekazanie gospodarstwa rolnego przez R. C. miało na celu zapewnienie mu dochodu po zaprzestaniu gospodarowania i zastąpienia go przez następcę, który mógł poprawić rentowność przejętego gospodarstwa. R. C. przekazał swoje gospodarstwo w całości, posiadając wymagany limit wieku i okresu prowadzenia gospodarstwa, a stosownie do art. 11 ust. 2 nie musiało być ono w całości przekazane jednemu następcy przy spełnieniu warunku poprawy rentowności tego gospodarstwa. Chodzi o stany faktyczny i prawny istniejące w dniu 24 maja 2004 r., których nie mogły zmienić ani wnioski w pierwotnej i skorygowanej wersji o przyznanie renty strukturalnej, ani później obowiązujące przepisy prawa krajowego. Wniosek o przyznanie renty był więc konsekwencją wcześniejszego przekazania gospodarstwa w celu uzyskania tego świadczenia. W motywach zaskarżonego wyroku zarysowane powiązania zostały trafnie i szczegółowo wykazane. Nie dotyczą one innych sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa za rentę strukturalną nastąpiło po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nie doszło więc do naruszenia w zaskarżonym wyroku podanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.