I OSK 1454/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 2210/06 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 2210/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. J., stwierdzając nieważność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta C. zażądał od M. J. zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł. M. J. pismem z dnia [...] sformułował wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...]. Wniosek ten został przez Starostę C. przekazany postanowieniem z dnia [...] do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, Wojewodzie W. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda W., działając na podstawie art. 149 § 3, art. 147 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania we wnioskowanym zakresie. W ocenie Wojewody, M. J. nie dochował jednomiesięcznego terminu, wynikającego z treści art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Od powyższej decyzji M. J. złożył, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 17 maja 2006 r. o sygn. akt IV SA/Po 1466/04 odrzucił ją z uwagi na niewyczerpanie toku instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzję o odmowie wznowienia postępowania podjął organ właściwy, gdyż Wojewoda W. był organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Ponadto podniósł, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że decyzja odmawiająca wznowienia postępowania jest rozstrzygnięciem podjętym w nowej sprawie, która ma swoją odrębność w stosunku do postępowania administracyjnego, którego wznowienia się żąda. Stąd w postępowaniu tym stosuje się wszystkie zasady procedury administracyjnej, w tym także zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa. Oznacza to, że od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, przysługuje odwołanie. Zaskarżona decyzja Wojewody W. z dnia [...] jest rozstrzygnięciem wydanym w I instancji i wbrew zawartemu w tej decyzji pouczeniu nie służyła od niej skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w sprawie M. J. jest minister właściwy dla spraw pracy. Sąd zaznaczył przy tym, że mylne pouczenie nie powinno wywierać negatywnych skutków dla strony i z reguły jest wystarczającą podstawą uzasadniającą wniosek strony o przywrócenie uchybionego na tej podstawie terminu. M. J. pismem z dnia [...] złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołanie od decyzji Wojewody W. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody W., wskazując, iż odwołanie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. J. nie zgodził się z rozstrzygnięciem Ministra i wniósł o uchylenie wydanej w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wychodząc poza granice skargi, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ, rozpatrując odwołanie M. J. z dnia [...] od decyzji Wojewody W. z dnia [...], uznał, iż odwołanie to zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 17 maja 2006 r. wskazał, iż mylne pouczenie strony co do środków zaskarżenia nie powinno wywierać negatywnych dla strony konsekwencji i jest wystarczającą przesłanką, uzasadniającą wniosek strony o przywrócenie uchybionego terminu. Oznacza to, iż w przypadku złożenia przez M. J. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ rozpoznający ten wniosek jest zobowiązany do przywrócenia powyższego terminu, lecz tylko wtedy, gdy taki wniosek zostanie złożony. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych nadesłanych do skargi wynika, że M. J. złożył odwołanie od decyzji Wojewody W., natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania nie został złożony. Warunkiem skuteczności złożonego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu, przewidzianego do jego wniesienia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie zatem odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 598). Sąd dodatkowo podniósł, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy winien postanowić o uchybieniu terminu, w trybie art. 134 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 2990/95, niepubl. - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 777). Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył M. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 58 § 1 i 2 kpa, przejawiające się w uznaniu, że skarżący nie wniósł prośby o przywrócenie terminu, któremu w sposób oczywisty uchybił bez własnej winy, podczas gdy taka prośba wynika z jego pisma z dnia 1 czerwca 2006 r.; - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 107 § 1 zdanie 1 kpa w związku z art. 112 kpa, poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...], która nie zawierała prawidłowego pouczenia o prawie złożenia odwołania, co doprowadziło do ujemnych skutków dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafne są przedstawione w podstawie kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 58 § 1 i 2 kpa i w związku z art. 107 § 1 zdanie 1 kpa oraz w związku z art. 112 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że skarżący, kierując do organu swoje odwołanie z dnia [...] od decyzji Wojewody W. z dnia [...], nie złożył przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania. Niesporne jest, że termin do wniesienia tego środka zaskarżenia upłynął, jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - w piśmie z dnia [...], nazwanym "odwołaniem" i skierowanym, za pośrednictwem Wojewody W., do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie została zawarta prośba o przywrócenie uchybionego terminu. Pismo to zawiera jedynie elementy niezadowolenia z decyzji organu I instancji, co potwierdza - także zgodnie z jego tytułem - że jest odwołaniem. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wydał postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), lecz rozpatrując odwołanie, rozstrzygnął sprawę merytorycznie, podejmując zaskarżoną decyzję. W takiej sytuacji w pełni zasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa), albowiem rozpatrzenie środka odwoławczego, wniesionego po upływie terminu, który nie został przywrócony, oznacza rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją korzystającą już z przymiotu ostateczności (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Oznacza to także, że nawet gdyby skarżący złożył prośbę o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, a organ odwoławczy - przed jej rozpoznaniem - wydałby decyzję, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji również byłoby prawidłowe. Nie można bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydać decyzji w II instancji w sytuacji, gdy termin do jego wniesienia upłynął i nie postanowiono o jego przywróceniu (w aktach sprawy brak postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). Skoro więc w chwili orzekania przez WSA w Warszawie decyzja Wojewody W. była już ostateczna, Sąd ten nie miał prawnej możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sądowa kontrola decyzji tej byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby przysługujący od niej środek zaskarżenia został wniesiony w terminie i organ odwoławczy wydałby swoją decyzję, a jeśli już doszło do jego uchybienia, również wtedy, gdy organ postanowiłby o przywróceniu terminu i dopiero w następstwie tego rozpoznał sprawę w II instancji. Jednak nieprawidłowe pouczenie - mimo zawartej w zarzucie kasacyjnym sugestii - nie stanowiłoby dla Sądu I instancji wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż tego rodzaju wada nie skutkuje stwierdzeniem nieważności. Nie jest to bowiem kwalifikowana wada decyzji, a tylko tego rodzaju wady wymagają usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Brak pouczenia w decyzji czy też nieprawidłowe pouczenie strony nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wadliwość ta winna być podstawą do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, co wymaga od strony złożenia w tym zakresie stosownego wniosku, czego jednak do chwili obecnej M. J. nie uczynił. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.