I OSK 1776/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Solarski (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 408/07 w sprawie ze skargi E. i J. małżonków B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. B. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 408/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę E. i J. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M. stanowiącej współwłasność E. i J. B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², przeznaczonej na cel publiczny – pas drogowy drogi ekspresowej S-1 na odcinku Pyrzowice-Podwarpie oraz ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli. Rozstrzygnięcia te poprzedziło ustalenie, że pismami z dnia [...] lipca 2004r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach zwrócił się do E. i J. B. z ofertami nabycia wyżej wskazanej nieruchomości. Następnie Wojewoda Śląski, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721, ze zm.), zwanej dalej ustawą, wyznaczył termin na zwarcie umowy sprzedaży do dnia [...] listopada 2004 r. Ponieważ do zawarcia umowy nie doszło, w uwzględnieniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, po czym decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] zezwolił na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanych nieruchomości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Kontynuując postępowanie wywłaszczeniowe Wojewoda przeprowadził w dniu [...] lipca 2006r. rozprawę i zapoznał strony z operatem szacunkowym sporządzonym [...] lutego 2006r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Reprezentujący współwłaściciela nieruchomości J. B. – J. S. zakwestionował wycenę, gdyż teren przejmowany pod budowę drogi S-1 będąc terenem zakładowym nie powinien być wyceniony po cenie gruntów rolnych. Pomimo tych zastrzeżeń Wojewoda Śląski decyzją dnia [...] października 2006 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości za odszkodowaniem w kwocie [...] zł. W odwołaniu E. i J. B. kwestionując wycenę oraz wskazując na wyrok WSA z dnia 23 maja 2006r. uchylający decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2004r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej S-1, a także na wyrok tegoż Sądu z dnia 6 września 2006r. uchylający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, domagali się uchylenia decyzji wywłaszczeniowej i umorzenia postępowania. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie i wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia wszczęte i przeprowadzone zostało prawidłowo. Podana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość, mimo iż według odwołujących się jest zbyt niska, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Brak jest więc podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Odnosząc się z kolei do podanych wyroków organ odwoławczy przyznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylona, jednakże w obrocie prawnym pozostała decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. zaopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, który to rygor nie został wstrzymany. Nadto Minister wyjaśnił, że linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi wyznaczyły obszar przeznaczony na cel publiczny, jakim jest budowa drogi. Stąd tylko nieruchomości znajdujące się na obszarze wyznaczonym decyzją lokalizacyjną podlegały procesowi nabycia w drodze umowy lub wywłaszczenia. W skardze E. i J. B. ponowili argumentację dotyczącą wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. oraz z dnia 6 września 2006 r. i dodatkowo podnieśli, że Minister pominął zupełnie zarzuty odnoszące się do oczywistej wadliwości postępowania w zakresie sporządzania wyceny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie; Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł również o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w sposób prawidłowy. Wskazując na art. 15 ustawy podkreślił, że Wojewoda Śląski wyznaczył termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości do dnia [...] listopada 2004 r., a następnie z uwagi na brak zgody właścicieli, na wniosek uprawnionego podmiotu, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Okoliczność, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2004r. o lokalizacji drogi ekspresowej S-1 została przez WSA w Warszawie uchylona nie oznacza, że uchylona została decyzja Wojewody. Decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym i podlega wykonaniu, gdyż opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności, który nie został uchylony. Jeśli chodzi o operat szacunkowy, to jego opracowanie zlecono rzeczoznawcy majątkowemu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zaś operat został sporządzony w dniu [...] lutego 2006 r. po wizji lokalnej. Następnie - stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy, w dniu 18 lipca 2006r. odbyła się rozprawa administracyjna. Odszkodowanie ustalono zgodnie z art. 18 ustawy, według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Sporządzony operat odpowiada temu przepisowi, wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a rzeczoznawca przyjął ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewoda prawidłowo zawiadomił skarżących o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zgłoszenia uwag, a ponieważ uwagi takie zostały zgłoszone, organ przedstawił je rzeczoznawcy, przesyłając następnie odpowiedź rzeczoznawcy skarżącym. Wskazując na przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami WSA podkreślił, że jeśli strona miała wątpliwości dotyczące operatu i objętych wyceną składników, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, aby obalić kwestionowany operat. W konkluzji Sąd wyjaśnił, że skoro w granicach linii rozgraniczających pas drogowy planowanego odcinka pasa drogowego znalazła się wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki nr [...],[...] i [...], to tylko ona zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 15 ustawy podlegała wywłaszczeniu. Pozostała natomiast część nieruchomości, o ile nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy, na wniosek właściciela zostanie nabyta, jednakże nie jest to kwestia rozstrzygana w tym postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej J. B. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił "naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania, a to przepisu art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na przyjęciu, że J. B. nie może być w niniejszej sprawie traktowany jako przedsiębiorca, co skutkowało odmówieniem mu możliwości udzielania pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie przed sądem administracyjnym obecnemu na rozprawie pracownikowi J. S., a przez to pozbawiono go możliwości obrony swych praw". Ponadto sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że stan nieruchomości wywłaszczonej należy oceniać w dacie dokonania oględzin przez biegłego, a nie w dacie wydania decyzji o ustaleniu drogi. Na tych podstawach sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r., że J. B. nie może być traktowany jako przedsiębiorca ze względu na fakt, iż skarżącymi w sprawie są małżonkowie E. i J. B., których nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa i przeznaczona na cel publiczny. J. B. będąc na rozprawie nie mógł udzielić jako przedsiębiorca pełnomocnictwa do reprezentowania go przed Sądem administracyjnym obecnemu na sali pracownikowi J. S. Tymczasem J. B. jest przedsiębiorcą, gdyż prowadzi we własnym imieniu działalność gospodarczą, co wynikało wprost z akt sprawy, a co potwierdza dodatkowo kopia wypisu z ewidencji działalności gospodarczej. Przymiotu tego nie pozbawia go fakt bycia współskarżącym w sprawie - razem ze swoją małżonką E. B.. Wedle skargi kasacyjnej nieruchomości wywłaszczone przylegają do zakładu produkcyjnego należącego do skarżącego, a wywłaszczona nieruchomość służyła jako parking dla samochodów firmowych, klientów oraz pracowników, a także jako plac manewrowy i składowy. Dlatego też skarżący występuje w tej sprawie nie tylko jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, ale także jako przedsiębiorca, prowadzący na wywłaszczonych gruntach działalność gospodarczą w postaci Zakładu [...]. Wywłaszczenie pozbawiło przedsiębiorstwo skarżącego części gruntu, który odgrywał istotną rolę w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa. J. S., jako dyrektor zakładu, był osobą w znacznie szerszym stopniu zorientowaną ze sprawą i dlatego odmowa ustanowienia go pełnomocnikiem stanowi naruszenie praw skarżącego w postaci pozbawienia go możliwości obrony, co skutkuje nieważnością postępowania, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Dodatkowo wskazano, że decyzja Wojewody Śląskiego o ustaleniu lokalizacji drogi zapadła [...] stycznia 2004 r. i stan nieruchomości z tej daty powinien być brany pod uwagę przy wycenie nieruchomości. Tymczasem oględziny przez biegłego i sporządzenie operatu szacunkowego miało miejsce dwa lata później. W tym czasie zajęto nieruchomości skarżącego i przeprowadzono niemal cały proces inwestycyjny. W związku z tym operat sporządzony na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej dwa lata po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mógł odzwierciedlać stanu nieruchomości w dacie wydania tej decyzji. W tej sytuacji mimo przedstawienia dowodów w postaci fotografii z siłowego usunięcia go z nieruchomości, na których to zdjęciach są widoczne modrzewie, organ nie przeprowadził dodatkowego dowodu, aby wątpliwości te wyjaśnić. Doszło więc do naruszenia przepisu art.18 ustawy stanowiącego, że stan nieruchomości należy oceniać wg daty wydania decyzji o lokalizacji drogi, a nie wg daty, w której biegły dokonał jej oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów skutkujący nieważnością postępowania, a to art. 35 § 2 P.p.s.a., bowiem WSA na rozprawie nie dopuścił w charakterze pełnomocnika skarżącego J. B. pracownika zatrudnionego w zakładzie prowadzonym przez tego skarżącego, który to pracownik z racji zajmowania się wywłaszczeniem przedmiotowych działek był bardziej zorientowany w sprawie; w tym skarżący upatrywał pozbawienie możliwości obrony swoich praw. Przy tej treści zarzucie i argumentacji przypomnieć należy, że według wpisów w KW nr [...] oraz KW nr [...], właścicielami nieruchomości są J. B. i E. B., na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Do tychże osób zwrócił się Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach z ofertami nabycia nieruchomości w granicach wynikających z decyzji o lokalizacji drogi S-1. Również Wojewoda Śląski J. B. i E. B. wyznaczył termin na zwarcie umowy sprzedaży do dnia [...] listopada 2004 r., a po bezskutecznym upływie tego terminu, na wniosek uprawnionego podmiotu wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, kierując wszystkie pisma i rozstrzygnięcia do małżonków B. Także inne postępowania dotyczące realizacji drogi S-1 na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² prowadzone były z udziałem J. B. i E. B., jako współwłaścicieli działek; osoby te były również adresatami wydawanych przez organy decyzji. Zgodzić należy się w tym miejscu ze skarżącym, że J. B. jest przedsiębiorcą prowadzącym we własnym imieniu działalność gospodarczą w postaci zakładu [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczanych nieruchomości. Niemniej jednak okoliczność ta w świetle wpisów w księgach wieczystych i prowadzonych na podstawie tych wpisów postępowaniach w żadnym wypadku nie uprawniała do przyjęcia stanowiska, że wywłaszczenie dotyczyło przedsiębiorstwa. W konsekwencji w postępowaniu sądowo- administracyjnym J. B. nie mógł występować jako przedsiębiorca, a tym samym nie miał możliwości ustanowienia jako pełnomocnika pracownika zatrudnionego w prowadzonym zakładzie. Stąd też zarzut pozbawienia możliwości obrony jest nieusprawiedliwiony. Trafnie natomiast skarga kasacyjna zarzuca naruszenie naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ustawy poprzez przyjęcie, że stan nieruchomości wywłaszczonej należy oceniać w dacie dokonania oględzin przez biegłego, a nie w dacie wydania decyzji o ustaleniu drogi. Brzmienie wskazanego przepisu, zarówno w dacie decyzji organu I instancji ([...] października 2006r.), jak i decyzji organu odwoławczego ([...] stycznie 2007) wskazuje jednoznacznie, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Jest okolicznością bezsporną, że decyzja o lokalizacji drogi wydana została przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] stycznia 2004r. Oznacza to, że stan nieruchomości w tej właśnie dacie winien stanowić podstawę ustaleń faktycznych biegłego rzeczoznawcy. Tymczasem operat datowany [...] lutego 2006r. sporządzony został na podstawie oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę w dniu [...] listopada 2005r., według stanu istniejącego w tej dacie, czyli po upływie ponad 20 miesięcy od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej. Okoliczność ta w powiązaniu z przymusowym zajęciem nieruchomości i podjętymi na niej robotami ma ten skutek, że sporządzony operat, zwłaszcza przy zgłaszanych przez stronę na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lipca 2007r. zastrzeżeniach co do składników roślinnych, nie opowiada wymogom art. 18 ustawy. Wypada również zauważyć, że przepis art. 18 ustawy w części dotyczącej ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie ulegał zmianie, aczkolwiek jego brzmienie w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji i w dacie rozstrzygnięcia organu odwoławczego było różne: w dniu wydawania decyzji przez Wojewodę Śląskiego przepis ten stanowił: "wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Natomiast w dacie rozpatrywania odwołania przez Ministra, tj. [...] stycznia 2007r. treść art. 18 ustawy była następującą: "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości i jej wartości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji. (...). Wskazana zmiana prawa materialnego nie została dostrzeżona przez Ministra oraz WSA, co dodatkowo przy wskazaniu na naruszenie art. 18 ustawy, zarzut naruszenia prawa materialnego czyni usprawiedliwionym. Ponieważ w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego, dlatego Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę – uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę rzeczą organów będzie uzupełnić operat szacunkowy w taki sposób, aby odpowiadał ustawowym wymaganiom. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się uiszczone wpisy (od skargi – 200zł oraz od skargi kasacyjnej – 100zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika wraz z opłatą skarbową (257zł), uzasadnia przepis art.203 pkt 1 P.p.s.a.