IV SA/Po 333/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miesięcznego limitu przebiegu kilometrów. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze , II. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej w P. kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ M. Dybowski sygn. IV SA/Po 333/07 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2007 r.- nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów na jazdy lokalne dla Burmistrza Miasta i Gminy (doręczonej dnia [...] stycznia 2007 r.)- ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że jako podstawę prawną Uchwały powołano art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. 142/01/1593 ze zm.- dalej ups) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz.U. 27/02/271 ze zm.- dalej rozporządzenie). Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, zwrot kosztów używania przez pracownika w celach służbowych do jazd lokalnych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy, następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej między pracodawcą a pracownikiem o używanie pojazdu do celów służbowych, na warunkach określonych w rozporządzeniu. Miesięczny limit kilometrów na jazdy lokalne ustala pracodawca (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Z uzasadnienia Uchwały wynika, że czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej Burmistrz), dokonuje Rada (art. 4 pkt 1 ups). Skoro w oparciu o owe regulacje prawne, zwrot kosztów używania przez pracownika pojazdu do celów służbowych następuje w zawartej z pracodawcą umowie cywilnoprawnej, to winna ona również określać limit kilometrów na jazdy lokalne. Rada Miejska w P. (dalej Rada), podejmując ową uchwałę, rażąco naruszyła prawo. Uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Rada Miejska w P. na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na owo rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada w skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu niezgodność z prawem i o zasądzenie kosztów postępowania- w tym kosztów zastępstwa procesowego- według norm przepisanych. W ocenie Rady, rozstrzygnięcie nadzorcze w całości jest niezgodne z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze- z naruszeniem art. 91 ust. 3 usg- nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego; Wojewoda nie wskazuje, jaki przepis prawa narusza Uchwała. Pominięcie przez Wojewodę wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle art. 91 ust. 3 usg. Uzasadnieniem prawnym nie jest: informacja o przepisach regulujących warunki ustalania i sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów i o tym, że zwrot takich kosztów następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej pracodawcy i pracownika; ani wyjaśnienie, że czynności z zakresu prawa pracy wobec burmistrza dokonuje rada gminy (art. 4 pkt 1 ups). Domniemane przesłanki działania Wojewody wynikają z pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia istnienia i treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. do wykonywania niektórych czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza Miasta i Gminy P. Wojewoda- dokonując oceny legalności Uchwały pominął, że Rada w uchwale nr [...] zastrzegła dla siebie kompetencję pracodawcy (wynikającą z § 3 ust. 1 rozporządzenia) do ustalenia miesięcznego limitu kilometrów na jazdy lokalne. Z mocy uchwały nr [...] kompetencja pracodawcy w tym zakresie przysługuje Radzie. Stan prawny wynikający z uchwały nr [...] nie został przez Wojewodę zauważony. Rozstrzygnięcie nadzorcze narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia, art. 4 pkt 1 ups w zw. z uchwałą nr [...] przez pominięcie, że uprawnienie do ustalania limitu przebiegu kilometrów, mimo oddania większości kompetencji przewodniczącemu Rady, Rada zastrzegła i zachowała dla siebie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności; organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (poza zakresem spraw finansowych), są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie ( art. 171 ust. 1 i 2 in princ. Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że organ nadzoru nie ma prawnej możliwości poniechania ingerencji nadzorczej, jeśli stwierdzi wystąpienie materialnoprawnych przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru następuje zawsze z urzędu- niezależnie od woli organu gminy (art. 91 ust. 1 usg; W. Grzelczak w: "Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem" W.Pr. 1990 s. 77; J. Borkowski "Sądowa kontrola uchwał organów i rozstrzygnięć nadzorczych" ST 9/95/22; W. Chróścielewski "Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących samorządu terytorialnego" ST 10/94/52; P. Chmielnicki w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W.Pr. 2006 s. 626-627 uw. 1). 2. Wojewoda błędnie przyjął, że z norm bezwzględnie obowiązujących (art. 4 pkt 1 ups i § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia) wynikał zakaz powzięcia przedmiotowej Uchwały. W istocie ani wykładnia językowa, ani systemowa, ani funkcjonalna, ani historyczna, nie prowadzą do dekodowania normy prawnej, z której wynikałby zakaz powzięcia takiej uchwały. Przeciwnie- skoro miesięczny limit kilometrów na jazdy lokalne ustala pracodawca (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), a czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za pracodawców samorządowych, dokonuje organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego- którym jest rada gminy (art. 4 pkt 1 ups w zw. z art. 18 ust.1 i 2 pkt 15 usg)- którym jest rada gminy, to powzięcie Uchwały w sprawie ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów na jazdy lokalne dla Burmistrza Miasta i Gminy, znajduje pełne oparcie w normie prawnej, dekodowanej w oparciu o owe przepisy. Przeszkodą dla powzięcia Uchwały nie może być potrzeba zawarcia umowy cywilnoprawnej między Radą a Burmistrzem (czyli pracodawcą a pracownikiem w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia). Uchwała kreuje bowiem normę generalną, odnoszącą się do każdoczesnego- w okresie obowiązywania Uchwały- burmistrza. Przy uwzględnieniu postanowień owej Uchwały, Rada- bądź w zakresie ustalonym przez Radę w odrębnej uchwale (nr [...] - k. 5) Przewodniczący Rady Miejskiej w P. zawrze z każdoczesnym burmistrzem odpowiedniej treści umowę cywilnoprawną, będąc związanym wysokością limitów kilometrów na jazdy lokalne. 3. Ustalenie owego limitu kilometrów w Uchwale (podobnie jak w konkretnej umowie) nie niweczy cywilnoprawnych relacji między pracownikiem a pracodawcą (i reprezentującą pracodawcę samorządowego Radą). Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2006 r.- II PK 94/06- M.Pr.Pr. 4/07/168- ustalony przez strony umowy o pracę ryczałt z tytułu używania własnego samochodu do przejazdów służbowych, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów realnie poniesionych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po 27 października 2002 r. burmistrz wykonuje swe obowiązki w ramach stosunku pracy (A. Szewc, T. Szewc "Wójt, burmistrz, prezydent miasta" DW ABC 2006 s. 96-97,102,110-111 a zwłaszcza s. 123 i s. 140-142 ). 4. W praktyce organów administracji publicznej powszechnie znanym jest przypadek Wojewody T. a następnie L. A.B. (sprawującego służbę publiczną w tym charakterze w okresie od [...] sierpnia 1936 do [...] września 1939 r.- red. J. M. Majchrowski "Kto był kim w II Rzeczpospolitej" BGW 1994 s. 164 biogram 523), który nakazywał swemu kierowcy odnotowywać odrębnie kilometry przejechane w interesie publicznym, a odrębnie przejechane w interesie własnym (za te ostatnie A.B. płacił z własnej kiesy). Nie ulega wątpliwości, że ów limit kilometrów może w uzasadnionych sytuacjach zostać przekroczony (np. w przypadku klęski żywiołowej, dla usunięcia skutków której burmistrz musiałby odbyć więcej jazd lokalnych, niż określone w Uchwale). Ani limit przebiegu kilometrów określonych Uchwałą, ani treść konkretnej umowy cywilnoprawnej (§ 1 ust. 1 rozporządzenia), nie będą stanowić przeszkody, by w uzasadnionych przypadkach zwrócić koszty realnie poniesione przez burmistrza; ewentualne spory rozstrzygać mogą sądy powszechne (A. Szewc, T. Szewc- op. cit. s. 133). 5. Za taką wykładnią przemawia także utrwalona praktyka samorządowa (wzór uchwały rady gminy sprawie ustalenia dla wójta gminy...miesięcznego limitu kilometrów na jazdy lokalne- w programie Lex do § 3 rozporządzenia– opracowany przez T. Szewca; poprzednio obowiązująca uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 14 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalania miesięcznego limitu przebiegu kilometrów na jazdy lokalne dla Burmistrza Miasta i Gminy- k. 15). Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, w okresie ponad 8 lat obowiązywania uchwały nr [...], z kolejnymi burmistrzami zawarto szereg umów cywilnoprawnych o zwrocie kosztów używania w celach służbowych do jazd lokalnych samochodów nie będących własnością pracodawcy. Mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności ( art. 7 Konstytucji RP), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o zgodności z prawem aktu nadzoru, na podstawie art. 148 ppsa, uchylił zaskarżony aktu nadzoru w całości. O kosztach zastępstwa procesowego należało orzec na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych...-Dz.U. 163/02 /1349 ze zm.). /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ M. Dybowski za nieobecnego Sędziego /-/ M. Dybowski AT