II GSK 58/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Andrzej Kisielewicz (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 339/06 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 18 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. o sygn. akt III SA/Lu 339/06 uwzględnił skargę A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 18 maja 2006 r. nr [...] cofającą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2006 r. Burmistrz J. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa i nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa, wydanych na rzecz A. H., właściciela sklepu spożywczo - przemysłowego usytuowanego przy ul. B. w J. uzasadniając tym, że jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej w placówce handlowej wnioskodawcy nie jest powodem do zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Na skutek odwołania wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia 18 maja 2006 r., uchyliło decyzję Burmistrza J. z dnia 10 kwietnia 2006 r. Tą samą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, cofnęło A. H. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozstrzygnięcie o cofnięciu zezwoleń ma uzasadnienie w materiałach dowodowych zebranych w postępowaniu karnym. Z materiałów tych wynika, że K. H. zatrudniona w sklepie spożywczo - przemysłowym A. H. sprzedała alkohol osobie nieletniej. Fakt ten potwierdził Sąd Rejonowy VI Wydział Grodzki w B. prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. , którym umorzył warunkowo postępowanie karne w tej sprawie na okres 1 roku próby. A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z 18 maja 2006r., żądając jej uchylenia. Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie ustalił dokładnie stanu faktycznego, gdyż poprzestał wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez Sąd Rejonowy w wyroku karnym. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w postępowaniu karnym, dotyczące sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w sklepie A. H. nie zwalniają organu administracji publicznej od przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego w tej kwestii. Oznacza to, że organy prowadzące postępowanie w sprawie zobowiązane są ocenić materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karnym (protokół z przesłuchania świadków) oraz ustalenia sądu karnego zgodnie z regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej brak jest bowiem regulacji prawnej odpowiadającej przepisowi art. 11 p.p.s.a, zgodnie z którym ustalenia poczynione w postępowaniu karnym, zakończonym prawomocnym wyrokiem skazującym wiążą sąd administracyjny. Sąd podkreślił, że w świetle ustawy o wychowaniu w trzeźwości wyrok sądu wydany w postępowaniu karnym nie jest przesłanką cofnięcia zezwolenia. Taka przesłanką jest nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności takich jak sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, czy sprzedaż na kredyt lub pod zastaw. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję zlecił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z. przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego. Sąd stwierdził, że wprawdzie zezwolenia A. H. na sprzedaż napojów alkoholowych wygasły z dniem 26 czerwca 2006 r., to jednak postępowanie administracyjne w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy rozpatrywał bowiem fakt naruszenia przez skarżącego normy art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w czasie obowiązywania zezwoleń. Sąd podkreślił, że naruszenie to może mieć znaczenie w przyszłości przy wydawaniu następnego zezwolenia na rzecz skarżącego na podstawie art. 18 ust. 11 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja objęta wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu sprawdzenia wszystkich okoliczności sprawy, a swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach dokonanych w postępowaniu karnym, zakończonym prawomocnym wyrokiem ; - art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie faktu, że po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, która powoduje, że wskazania Sądu dla organu odwoławczego co do dalszego postępowania są niewykonalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podał, że w oparciu o zebrane dowody w postępowaniu karnym, ustalenia Policji, Prokuratury i wyrok Sądu Rejonowego organ zezwalający był zobowiązany do cofnięcia zezwoleń udzielonych A. H. na sprzedaż napojów alkoholowych nawet, jeżeli sprzedaż alkoholu osobie nieletniej miała charakter jednorazowy. Organ odwoławczy wnikliwe rozpatrzył materiał dowodowy i nie stwierdził wątpliwości uniemożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. Według skarżącego wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiały dowodowe przygotowane w odrębnym postępowaniu karnym nie jest sprzeczne z prawem, gdyż organy zezwalające w praktyce posługują się dowodami zebranymi przez organy ścigania w celu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/WR 90/85 skarżący stwierdził, że wykorzystanie protokołu przesłuchania świadka, sporządzonego w odrębnym postępowaniu, jest dopuszczalne w świetle art. 75 k.p.a. pod warunkiem rozpatrzenia tego materiału dowodowego w sposób określony w art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium będzie odbywać się w zmienionym już stanie faktycznym, gdyż przedmiotem sprawy są zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które ekspirowały z dniem 26 czerwca 2006 r. Wobec utraty ważności zezwolenia te przestały istnieć w obrocie prawnym i nie wywołują żadnych skutków prawnych. Przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie jest zatem bezprzedmiotowe i nie ma znaczenia dla wywołania skutku prawnego określonego w art. 18 ust. 11 ustawy. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zawiera jedynie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., Zgodnie z tą zasadą, zawarte w podstawach kasacyjnych przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu I instancji determinują zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że Sąd, poza wypadkami nieważności postępowania, nie może z własnej inicjatywy brać pod uwagę wad zaskarżonego orzeczenia, które nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy ustalenia prawomocnego wyroku sądu karnego wiążą organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z tytułu naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy też wyrok karny w tym zakresie nie jest wiążący, a więc organ powinien przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z przepisów art. 77 § 1 k.p.a. jest ściśle związany z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. oraz zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. W świetle wymienionych przepisów prawa, organ administracji publicznej powinien dokonać wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie w celu ustalenia stanu faktycznego oraz ocenić, zgodnie z własnymi przekonaniami, znaczenie i wartość dowodów dla rozpoznawanej sprawy, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Z kolei art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest pogląd, że materiały dowodowe zebrane w postępowaniu karnym w szczególności takie jak protokoły z przesłuchania świadków mogą być, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., wykorzystane w sprawie administracyjnej pod warunkiem, że są rozpatrywane według reguł dowodowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2002 r. III SA 746/02). Dotyczy to jednak sytuacji, w których organ administracji publicznej posługuje się, w celu wydania rozstrzygnięcia w określonej kwestii, materiałem dowodowym zebranym w toczącym się jeszcze postępowaniu karnym. Inna sytuacja występuje, gdy postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem sądu, co ma miejsce w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie. Jak słusznie wskazuje skarżący w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji prawnej, z której wynikałoby, że ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu wiążą organ administracji publicznej. W tej kwestii na uwagę zasługuje pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1993 r. III SA 262/93 POP 1994, nr 6 poz.108, z którego wynika, że okoliczności (fakty) potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, należy uznać za udowodnione. Wprawdzie wspomniane orzeczenie NSA dotyczy prawomocnego wyroku skazującego, to jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby pogląd ten odnieść do każdego prawomocnego wyroku sądu, w tym warunkowo umarzającego postępowanie karne. Wówczas należy przyjąć, że ustalenia co do faktów zawarte w sentencji prawomocnego wyroku sądu nie są przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie. Ustalenia te są wiążące dla organu administracji publicznej i nie podlegają weryfikacji w odróżnieniu od innych faktów w postępowaniu administracyjnym. Mogą być jednak przedmiotem oceny ze względu na odmienność postępowania administracyjnego od postępowania sądowego. Pogląd ten jest prezentowany od dłuższego czasu w literaturze prawniczej (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, str. 510 ). Jak wynika z akt sprawy Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. wniósł akt oskarżenia przeciwko K. H. – sprzedawczyni w sklepie A. H., w którym zarzucił jej popełnienie przestępstwa określonego w art. 43 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez naruszenie art. 15 ust. 1 i 2, polegającego na sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Fakt popełnienia tego przestępstwa potwierdził Sąd Rejonowy VI Wydział Grodzki w B. wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. warunkowo umarzającym postępowanie karne wobec K. H. Należy podkreślić, że K. H., żona A. H., nie wniosła środka odwoławczego od tego wyroku sądu karnego. Nie kwestionowała więc faktu popełnienia zarzucanego jej czynu. Czyn wypełniający znamiona przestępstwa określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zupełności odpowiada czynowi określonemu w art. 18 ust. 10 pkt 1 a w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy, stanowiącemu przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu (sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wbrew obowiązującym zakazom). W świetle powyższego stanowisko Sądu I instancji nakazujące organowi odwoławczemu, w trybie art. 153 p.p.s.a., przeprowadzenie postępowania dowodowego co do faktu sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w sklepie A. H. należy uznać za błędne. Stwierdzenie Sądu, że w świetle ustawy o wychowaniu w trzeźwości przesłanką cofnięcia zezwolenia nie jest wyrok sądu wydany w postępowaniu karnym lecz m. in. sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim, polega zaś na nieporozumieniu. Sąd nakazując organowi prowadzenie administracyjnego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy w sklepie A. H. sprzedano alkohol osobie nieletniej w istocie zmierza do zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym prawomocnego wyroku sądu karnego, orzekającego o popełnieniu w sklepie A. H. czynu polegającego na sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie naruszyło przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 18 maja 2006 r. organ odwoławczy nie powoływał się na związanie go orzeczeniem sądu karnego lecz na materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karnym, na podstawie którego wydano wyrok. Odniósł się do ustaleń zawartych w wyroku, ocenił je i wskazał przyczyny, dla których przyjął ustalenia sądu za podstawę do wydania rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwoleń A. H. Fakt jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie poniżej 18 lat jest w tej sprawie bezsporny i stanowi dostateczną przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Na marginesie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dłuższego czasu przyjmuje się, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej daje podstawę do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określonej w art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy. Wyjaśnić także należy, że o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a., a konsekwencji z art. 7 i 80 k.p.a. można mówić wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dostrzega, że poszczególne środki dowodowe przykładowo takie jak protokoły z przesłuchań świadków, czy opinie biegłych wykazują sprzeczności i w takim stanie rzeczy wydaje decyzję administracyjną (por wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 r. SA 645/80, ONSA1981, Nr 1, poz. 2). Takie naruszenie występuje również, gdy organ przy ustalaniu stanu faktycznego rezygnuje z przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu w sprawie lub uwzględnia dowód, który w ogóle nie znajduje się w aktach sprawy. Żadna z tych sytuacji nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej co do bezprzedmiotowości ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sprawy o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zezwolenia cofnięte uchyloną przez Sąd decyzją SKO z 18 maja 2006 r. były terminowe. Ich ważność kończyła się 26 czerwca 2006 r. Sąd w wyroku wydanym 21 listopada 2006 r. nakazał organowi ponowne rozpoznanie sprawy o cofnięcie tych zezwoleń nie dopatrując się bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w tej sprawie. Uznał, że przedmiot sprawy istnieje nadal, a to dlatego, że rozstrzygnięcie w kwestii cofnięcia tych zezwoleń może mieć znaczenie w przyszłości przy wydawaniu następnego zezwolenia na rzecz skarżącego na podstawie art. 18 ust. 11 ustawy. W ramach ponownego rozpatrywania przez organ administracyjny sprawy o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych organ nie będzie jednak rozstrzygał o następnych zezwoleniach dla skarżącego. Nie będzie mógł również podjąć decyzji co do zezwoleń będących przedmiotem uchylonego przez Sąd rozstrzygnięcia, ponieważ w tzw. międzyczasie upłynął okres ważności tych zezwoleń. Organ administracyjny rozstrzyga sprawę według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Stanowisko Sądu I instancji w tej materii wynika więc z błędnego rozumienia przedmiotu sprawy administracyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.