II SAB/Gl 3/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta C. do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy terenu, w terminie 1 (jednego) miesiąca 2. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. "A" Sp. z o.o. we W. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o wydanie warunków zabudowy terenu położonego w C. przy ul. A i B dla inwestycji polegającej na budowie wielobranżowego domu towarowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na niezgodność projektowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W następstwie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie (postanowienie to, utrzymane w mocy przez Kolegium, zostało uchylone wyrokiem z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 613/04 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach). W dniu [...] 2006 r. wnioskodawca złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Kolegium uznało złożone zażalenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zobowiązało Prezydenta Miasta C. do wydania wnioskowanej decyzji w terminie do dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy tym razem podnosząc w uzasadnieniu, że na terenie żadnej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie ma takiego obiektu, który pozwoliłby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.. W wyniku wniesionego przez wnioskodawcę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. SKO wskazało w uzasadnieniu m.in. konieczność sporządzenia poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy terenu i uwzględnienia faktu istnienia na terenie, który winien podlegać analizie, także marketu [...]. Pismem z dnia [...] 2006 r. Prezydent Miasta C. wezwał inwestora do przedłożenia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku mapy katastralnej obejmującej obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, umożliwiającej tym samym sporządzenie analizy, o której mowa powyżej. Wezwanie, wskazujące jako swą podstawę art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.), art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p) oraz § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzeniem) zawierało pouczenie o pozostawieniu sprawy, w razie nie uzupełnienia braku w ciągu siedmiu dni, bez rozpoznania. Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu (w czasie którego "A" Sp. z o.o. we W. pismami z dnia [...] i [...] 2006 r. podnosiła, iż obowiązek pozyskania mapy, o parametrach określonych w cytowanym wyżej Rozporządzeniu, obciąża organ administracji publicznej a nie inwestora) pismem z dnia [...] 2006 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. W następstwie pismem z dnia [...] 2006 r. wnioskodawca kolejny raz złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podzieliło prawidłowość dokonanej przez Prezydenta Miasta C. oceny co do konieczności pozostawienia sprawy bez dalszego biegu i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznało wniesione przez wnioskodawcę w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] 2006 r. A Sp. z o.o. we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C., wnosząc o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż żądanie przedłożenia od niej kolejnej mapy pozbawione jest podstawy prawnej. Do złożonego w przeszłości wniosku dołączyła bowiem mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Alternatywnie wniósł także o jej oddalenie podnosząc, iż podstawę prawną do domagania się od wnioskodawcy drugiej mapy stanowią postanowienia powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl natomiast art. 149 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organów sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez "A" Sp. z o.o. we W. skargi na bezczynność Prezydenta Miasta C, doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej działającego jako organ I instancji w sprawie, która winna zostać zakończona decyzją administracyjną bądź kończącym postępowanie postanowieniem środek taki stanowi kierowane do organu wyższego stopnia zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Dopiero zatem wyczerpanie trybu z art. 37 k.p.a. otwiera stronie niezadowolonej ze sposobu rozpoznania przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji możliwość wniesienia na bezczynność tę skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza, że "A" Sp. z o.o. we W. wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia albowiem pismem z dnia [...] 2006 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie przez Prezydenta Miasta C. (jak wskazano wyżej zażalenie to uznane zostało przez SKO za nieuzasadnione). W konsekwencji formalnie dopuszczalnym stało się wniesienie przez skarżącą Spółkę do tut. Sądu skargi na bezczynność organu I instancji. Wbrew zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Prezydenta Miasta C. żaden bowiem przepis nie wymaga by przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w sprawie, która podlegać winna załatwieniu co do istoty w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia skarżący obowiązany był oprócz wniesienia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. złożyć nadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Traktujący o obowiązku wniesienia wezwania przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. (mylnie przywołany przez Prezydenta Miasta C., a uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2006 r.) odnosi się bowiem jedynie do wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej niż decyzje lub postanowienia oraz bezczynności organu w kwestii ich podjęcia. Przystępując z kolei do oceny meritum skargi wskazać należy, iż w myśl art. 52 w zw. z art. 64 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy oprócz charakterystyki inwestycji zawierać winien nadto określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zestawienie przytoczonych norm (art. 52 u.p.z.p. i § 3 Rozporządzenia) i dokonanie na ich podstawie analizy wymogów jakie spełniać winna mapa niezbędna do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób jaskrawy ukazuje niespójność wskazanych postanowień, wynikającą zarówno z niefortunnego zróżnicowania użytych w nich sformułowań, jak również faktu narzucenia Rozporządzeniem minimalnego obszaru analizowanego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż o ile przepis ustawowy określając obszar, który obligatoryjnie winien zostać objęty dołączoną do wniosku mapą odwołuje się do terenu inwestycji i terenu, na który inwestycja ta będzie oddziaływać (uzależniając tym samym zasięg mapy od typu inwestycji i siły jej oddziaływania na otoczenie) o tyle przytoczone postanowienie Rozporządzenia w ogóle nie bierze pod uwagę oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie lecz uzależnia wielkość obszaru analizowanego (a tym samym minimalnego obszaru objętego mapą) tylko i wyłącznie od szerokości frontu działki, wskazując że obszar analizowany równy ma być jej trzykrotności z tym jednak, iż wyliczona wartość nie może być mniejsza niż 50 metrów. W konsekwencji, w przypadku inwestycji, których zasięg oddziaływania na otoczenie jest niewielki, możliwą jest potencjalnie sytuacja, w której dołączona do wniosku mapa, w pełni zgodna z przepisem ustawy, z uwagi na zbyt mały obszar nią objęty nie zezwoli organowi na sporządzenie prawidłowej w rozumieniu Rozporządzenia analizy. Możliwość zaistnienia takiej sytuacji nie została jednak w Rozporządzeniu dostrzeżona. Przytoczony przepis jednoznacznie wskazuje bowiem, iż analizy dokonać należy na kopii tej właśnie mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie przewidując przypadku, w którym jest to z przyczyn wskazanych wyżej niemożliwe. Nie podejmując w tym miejscu szerszej dyskusji dotyczącej zasad wyznaczania obszaru analizowanego, a także wykraczających poza przedmiot niniejszej sprawy rozważań dotyczących zakresu udzielonego Ministrowi Infrastruktury w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. upoważnienia i jego odzwierciedlenia w poszczególnych postanowieniach Rozporządzenia wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji to nie § 3 Rozporządzenia lecz art. 52 u.p.z.p. określa zarówno treść wniosku jak też załączniki, które inwestor obowiązany jest wraz z wnioskiem złożyć aby możliwe było nadanie jego podaniu biegu. Tylko zatem braki w stosunku do opisanych w art. 52 u.p.z.p. wymogów jak również braki w zakresie odnoszących się do każdego podania warunków określonych w art. 63 k.p.a., pojmowane jako braki formalne, upoważniają i jednocześnie obligują organ administracji publicznej, do którego wniosek wniesiono, do wezwania wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie w zakreślonym ustawowo terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W konsekwencji tylko zatem nie dołączenie do wniosku kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej lub dołączenie jej wprawdzie jednak w formie i zakresie nie odpowiadającym wymogom określonym w art. 52 u.p.z.p. powodowałoby po stronie właściwego organu konieczność zastosowania przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu i w razie nie uzupełnienia braku formalnego w zakreślonym terminie pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W razie natomiast złożenia przez wnioskodawcę mapy odpowiadającej ustawowym wymogom wniosek w tej części uznać należy za kompletny, a tym samym zastosowanie trybu z art. 64 k.p.a. jest prawnie niedopuszczalne. Podzielić bowiem w tej mierze należy twierdzenie skarżącego, iż § 3 Rozporządzenia reguluje jedynie obowiązki organu administracji publicznej, nie zaś wnioskodawcy i tym samym w żadnej mierze nie można z niego wywieść jakichkolwiek kreowanych w drodze pozaustawowej powinności wnioskodawcy. W razie zatem złożenia mapy, w świetle art. 52 u.p.z.p. poprawnej, ewentualna niemożność sporządzenia analizy, do której zobowiązany jest organ I instancji nie może obciążać wnioskodawcy. Wskazać w tym miejscu należy, iż z żadnego z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie wynika by zdaniem organu I instancji wnioskodawca złożył mapę niezgodną z art. 52 u.p.z.p. Ewentualnych braków w stosunku do wymogów ustawowych nie wskazuje też kierowane do "A" Sp. z o.o. we W. pismo z dnia [...] 2007 r., wzywające inwestora do przedłożenia mapy obejmującej taki obszar jakiego w celu sporządzenia analizy wymaga § 3 Rozporządzenia. Tym samym, wobec kompletności w powyższym zakresie złożonego przez "A" Sp. z o.o. wniosku o ustalenie warunków zabudowy winien on był podlegać rozpatrzeniu, a fakt jego nie rozpoznania w ustawowym terminie jednoznacznie przesądza o bezczynności Prezydenta Miasta C. w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż jak wynika ze złożonego na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 21 czerwca 2007 r. oświadczenia pełnomocnika organu Prezydent Miasta C. dysponuje już obecnie potrzebną mu do sporządzenia analizy mapą albowiem mapę obejmującą wystarczający obszar przedłożyli trzej inni wnioskodawcy ubiegający się o ustalenie na ich rzecz warunków zabudowy. Tym samym usunięte zostały jakiekolwiek w tej mierze faktyczne przeszkody utrudniające szybkie załatwienie sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 149 § p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.