II OSK 1542/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Częstochowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Gl 3/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowa w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi [...] – sp. z o.o. we W. na bezczynność Prezydenta Częstochowy wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. (sygn. II SAB/GL 3/07) zobowiązał wskazany organ do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] stycznia 2004 r. o ustalenie warunków zabudowy terenu w terminie 1 miesiąca oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 350 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] – sp. z o.o. we W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w C. przy ul. [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie wielobranżowego domu towarowego. Po dwukrotnym wydaniu decyzji odmownych, które zostały uchylone przez organ odwoławczy, Prezydent Częstochowy pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wezwał inwestora do przedłożenia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku mapy katastralnej obejmującej obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, umożliwiając tym samym sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu otaczającego działkę przewidzianą pod inwestycję. Jako podstawę wezwania wskazano przepisy art. 64 § 2 K.p.a., art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ pouczył też stronę, że nieuzupełnienie braku spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu (w czasie którego [...] sp. z o.o. we W. pismami z dnia [...] i [...] września 2006 r. podnosiła, iż obowiązek pozyskania mapy, o parametrach określonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu, obciąża organ administracji publicznej a nie inwestora) pismem z dnia [...] września 2006 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Wnioskodawca kolejny raz złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy z terminie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie podzieliło prawidłowość dokonanej przez Prezydenta Miasta Częstochowy oceny co do konieczności pozostawienia sprawy bez dalszego biegu i postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr SKO.0812/I/3/438/2006, uznało wniesione przez wnioskodawcę w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie za nieuzasadnione. Dnia [...] grudnia 2006 r. [...] sp. z o.o. we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy, wnosząc o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że żądanie przedłożenia od niej kolejnej mapy pozbawione jest podstawy prawnej. Do złożonego w przeszłości wniosku dołączyła bowiem mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę uznał za uzasadnioną i wymienionym na wstępie wyrokiem zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 miesiąca. Sąd zwrócił uwagę na niespójność norm zawartych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co do sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Stwierdził następnie, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji zarówno treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jak i załączniki, które wnioskodawca winien załączyć do tego wniosku określa nie § 3 wymienionego rozporządzenia, lecz art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. § 3 rozporządzenia reguluje jedynie obowiązki organu administracji publicznej, a nie wnioskodawcy. Zdaniem WSA z żadnego z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, by wnioskodawca złożył mapę niezgodną z art. 52 u.p.z.p. W tej sytuacji wniosek podlegał merytorycznemu rozpoznaniu a jego nierozpoznanie w ustawowym terminie przesądza o bezczynności organu. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Prezydent Miasta Częstochowy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), tj. przyjęcie, że żądanie kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej obejmującej obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, wokół tego terenu, w skali 1:500 lub 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w oparciu o ten przepis nie jest uprawnione, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), tj. przyjęcie, że przepis ten reguluje jedynie obowiązki organu administracji publicznej, nie zaś wnioskodawcy i tym samym w żadnej mierze nie można z niego wywieść jakichkolwiek kreowanych w drodze pozaustawowej powinności wnioskodawcy. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy polegającą na niewydaniu decyzji dla inwestycji położonej w C. przy ul. [...] i ul. [...]. Dodatkowym pismem procesowym złożonym przed rozprawą skarżący wniósł o umorzenie postępowania, gdyż wobec uchwalenia dla nieruchomości objętej wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy tej nieruchomości wynikają wprost z tego planu a wydawanie decyzji stało się zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do wniosku Prezydenta Częstochowy o umorzenie postępowania. Wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jako nieuzasadniony podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w prowadzonym postępowaniu stosuje odpowiednio przepis art. 161 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a., Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący prawne podstawy umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała jednak żadna z podstaw do umorzenia wszczętego postępowania kasacyjnego. Skarżący organ nie cofnął bowiem skargi kasacyjnej i w sprawie nie zaistniała też bezprzedmiotowość postępowania. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie jest bowiem ocena zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji stwierdzającego bezczynność organu administracji publicznej i zobowiązującego ten organ do merytorycznego rozpoznania sprawy. NSA rozpoznaje więc skargę kasacyjną oceniając jej zasadność, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie by organ w dalszym postępowaniu uwzględnił zmianę stanu faktycznego sprawy i podjął decyzję zgodną z tym, aktualnie istniejącym stanem. Wobec istnienia skargi kasacyjnej, której skarżący nie cofnął, NSA nie ma podstaw do umorzenia postępowania kasacyjnego. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać, iż skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie stwierdził, iż formalne warunki wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa przepis art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i że złożony przez stronę w dniu [...] stycznia 2004 r. wniosek o wszczęcie postępowania te ustawowe wymogi spełniał. W szczególności wniosek zawierał określenie granic terenu nim objętego, przedstawionych na kopii mapy odpowiadającej rodzajem i skalą wymogom określonym omawianym przepisem. Na tej też podstawie organ prowadził przez kilka lat postępowanie i wydał dwie merytoryczne decyzje. Pozostawienie więc we wrześniu 2006 r. sprawy bez merytorycznego rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., z uzasadnieniem, że wnioskodawca nie złożył odpowiedniej mapy terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji nastąpiło z naruszeniem wymienionego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7–8, poz. 136, a także wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowej mapy terenu otaczającego teren inwestycji w toku prowadzonego postępowania należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia wskazanych w jej podstawie przepisów, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1 podanej wyżej ustawy i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.