II GSK 342/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Zofia Borowicz Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 581/07 w sprawie ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 581/07 odrzucił skargę Gminy Miasto S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Podstawą rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. były następujące ustalenia i wnioski: Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o cofnięciu zezwoleń nr [...],[...],[...]na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % do 18 % i powyżej 18 % w sklepie monopolowym przy ulicy S. [...] w S., wydanych K. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r, Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucając skargę Gminy Miasto S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wskazał, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), jak również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 §2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Naruszenie powyższej zasady powodowałoby, że organ jednostki samorządu terytorialnego stałby się sędzią we własnej sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta S. był organem orzekającym w I instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, dlatego też Gmina Miasto S., której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Gmina Miasto S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, w rezultacie czego uznano, iż w sprawie niniejszej Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ (Prezydent Miasta S.) wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy będąc bezpośrednią przyczyną odrzucenia skargi. W uzasadnieniu Gmina Miasto S. podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie NSA oraz wypowiedziach przedstawicieli doktryny ukształtowanych zarówno w okresie obowiązywania ustawy o NSA, jak i później w okresie obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dominuje pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż organ wydający w sprawie indywidualnej decyzję administracyjną nie jest stroną w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej jednostka samorządu terytorialnego może być stroną w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. wówczas, gdy organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego (jako osoby prawnej) korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Gmina Miasto S. podniosła, że nie można w przypadku jednostki samorządu terytorialnego całkowicie wyłączyć przymiotu strony tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Zdaniem skarżącej dopuszczalne jest wniesienie skargi przez Gminę mającą interes prawny we wniesieniu skargi, gdy wójt (prezydent , starosta) nie występuje w roli organu administracyjnego, lecz wówczas gdy wójt (prezydent, starosta) reprezentuje gminę zgodnie z zasadami reprezentacji, a przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją organu gminy dotyczy interesu prawnego gminy opartego na przepisie materialnym. Przez interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa na gruncie art. 50 p.p.s.a., należy rozumieć uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Jednakże nie wyczerpuje to treści pojęcia "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Gmina Miasto S. wskazała, że w sprawie niniejszej interes prawny gminy polega na konieczności przeprowadzenia kontroli decyzji SKO w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Decyzja ta dotyczy bowiem sfery obowiązków Gminy (zadań własnych) jako jednostki samorządu terytorialnego posiadającej osobowość prawną w postaci określonego w art. 7 ust 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku realizowania przez nią we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań publicznych, w tym zadań własnych, w zakresie między innymi porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Przy czym wydawanie decyzji o cofaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jedynie jedną z form działania gminy celem zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Formą taką jest również korzystanie z instytucji proceduralnych tj. zaskarżanie decyzji SKO dotyczących tej sfery. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Problem dopuszczalności złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki orzekał w pierwszej instancji był przedmiotem licznych orzeczeń sądowych /np. uchwały: Sądu Najwyższego: z dnia 22 października 1998 r. III AZP 5/84 - OSNCP 1985 nr 7 poz. 86; Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 17; z dnia 19 maja 2003 r. OPS 14/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 - OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/. Linia orzecznictwa, jaka ukształtowała się w tym zakresie w istocie swej nie uległa zmianie ani po reformie ustrojowej państwa, kiedy to wprowadzone zostały gminne jednostki samorządu terytorialnego, ani też w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Jej wyrazem jest również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04 /nie publ./, w którym Sąd ten stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wskazał, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy o postępowaniu administracyjnym przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego też względu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, niezależnie od tego czy nastąpiło z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego." Stanowisko powyższe uwzględnił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a. w wyniku czego uznano, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ (Prezydent Miasta S.) wydał decyzje o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co stało się bezpośrednią przyczyną skargi tej odrzucenia. Gmina Miasto S. uprawnienie do złożenia skargi upatruje w powołanym wyżej przepisie, wedle którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji tej nie podziela. Pamiętać bowiem należy, że gmina wydając poprzez swój organ decyzję administracyjną działa jak organ administracji publicznej /organ państwa/. Organom tym nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie obejmuje ich pojęcie "każdy" użyte w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niedopuszczalności wniesienia przez gminę skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, decyduje zatem pozycja gminy działającej tu jako organ realizujący władztwo administracyjne. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Za nie do przyjęcia Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, że art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zawiera wprost wyłączenia gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Dokonana przez Skarżącą wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu opiera się na pozycji gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, pomijając okoliczność, że jej organ działał jak organ administracji publicznej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał jej za właściwą i adekwatną do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Niedopuszczalność skargi, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie też rozstrzygnięcie podjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu. W świetle powyższego, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.