II SA/Sz 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: I. odrzucić skargę, I. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych). Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzekł o cofnięciu zezwoleń nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % i powyżej 18 % w sklepie monopolowym przy ulicy [...], wydanych K. K. zamieszkałemu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania K. K, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] wniosła Gmina Miasto , reprezentowana przez Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu skargi podkreślono między innymi, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wówczas, gdy organy je reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego (interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej) korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Nie można bowiem w przypadku jednostki samorządu terytorialnego całkowicie wyłączyć przymiotu strony tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie przepisy prawa procesowego. Dopuszcza się zatem możliwość wniesienia skargi przez Gminę mającą interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Przy czym możliwość taka istnieje, gdy wójt (prezydent) nie występuje w roli organu administracyjnego, lecz wówczas gdy reprezentuje gminę zgodnie z zasadami reprezentacji, a przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją organu gminy dotyczy interesu prawnego gminy opartego na przepisie materialnym. W sprawie niniejszej interes prawny Gminy polega na konieczności przeprowadzenia kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Decyzja ta dotyczy sfery obowiązków Gminy (zadań własnych), jako jednostki samorządu terytorialnego posiadającej osobowość prawną w postaci określonego w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, 1591 z późn. zm.) obowiązku realizowania przez nią we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań publicznych (art. 2 ustawy o samorządzie gminnym), w tym zadań własnych, w zakresie m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Przy czym wydawanie decyzji o cofaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jedną z form działania gminy celem zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Z tych względów w sprawie niniejszej Gmina twierdzi, że jest legitymowana do wniesienia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. Wskazując, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem, organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień przysługujących w tej sprawie stronom postępowania, w tym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta , który jako organ I instancji wydał zaskarżona decyzję, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej skrótem: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), jak również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 §2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skargę do Sądu wniósł pełnomocnik, działający na rzecz Gminy Miasto , w imieniu której pełnomocnictwa radcy prawnemu udzielił Prezydent Miasta . Kwestią bezsporną jest, że gmina, która występuje w postępowaniu administracyjnym, jako właściciel (np. gruntów, nieruchomości) posiada przymiot strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Krakowie z dnia 7 kwietnia 1992r. sygn. akt SA/Kr 1701/92, z uzasadnienia którego wynika, że dopuszcza się gminę, jako stronę postępowania, jednakże dopiero od momentu, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie Sądu, dopuszczalność udziału gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona będzie od przepisów prawa pozytywnego. Przepisy prawa generalnie określają organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kp.a., wówczas organ ten będzie bronił interesu prawnego samorządu terytorialnego w ramach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powyższe oznacza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Naruszenie powyższej zasady, będzie miało taki oto skutek, że organ jednostki samorządu terytorialnego stałby się sędzią we własnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 460/05 opublikowany w internetowej bazie orzeczeń LEX nr 193976). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy, zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydanąw tejże sprawie. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent Miasta był organem orzekającym w I instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wymaga również podkreślenia, że nadrzędnym celem zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, jest ochrona obywatela przez przejawami niezgodnych z prawem działań administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są natomiast właściwe do rozpatrywania odwołań organów niższego stopnia od rozstrzygnięć organów wyższego stopnia w tej samej sprawie. Tak więc Gmina Miasto, której organ - Prezydent Miasta wydał decyzję w sprawie w I instancji nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Rola Gminy w tym postępowaniu skończyła się z chwilą wydania decyzji skierowanej w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Z tego powodu skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 222 P.p.s.a.