VII SA/Wa 763/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi G. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2001r. rozpoznał odwołanie G. i J. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) a zezwalającą M. M., właścicielowi budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] we W., na wznowienie robót budowlanych, polegających na rozbudowie i modernizacji posiadanego domu jednorodzinnego usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] we W. i uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wydał kolejną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , którą zezwolono M. M. na wznowienie robot budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji posiadanego domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [....] we W. Po rozpatrzeniu odwołania małżonków L. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodzili się małżonkowie L. Wnieśli oni do Sądu Administracyjnego skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych W tej sytuacji odżyła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2001r. uchylająca zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] o wznowieniu robót i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Właściciel budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] we W., M. M. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. M. M. podniósł, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...].04.2001 r odebrał osobiście bezpośrednio po jej wydaniu. Po dokonaniu odpowiednich uzgodnień z wykonawca kierownikiem budowy i inspektorem nadzoru budowlanego, opierając sie na ww. decyzji w dniu [...].06.2001 zawiadomił Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzenne Urzędu Miejskiego we W. o rozpoczęciu robót budowlanych w dniu [...].06.2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że iż w chwili złożenia przez G. i J. L. odwołania (tj. [...] października 2001 r.), decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...], znak: [...],[...],[...], była ostateczna i jako taka podlegała ochronie wynikającej z art. 16 Kpa. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest także ewentualnego wniosku G. i J. L. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że G. i J. L. niewątpliwie przysługiwał status stron postępowania związanego z decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., jako właścicielom sąsiedniej działki podniósł, że stronie która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, M. Prawn. 2002/20/916). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007r. Skargę na decyzję z dnia [...] marca 2007 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...].02.2007r. Skarżący podnoszą, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...].04.2001r. nie mogła być ostateczna skoro nie została doręczna wszystkim stronom tego postępowania. Zdaniem skarżących, zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art 16 § 1 kpa, która chroni ostateczne decyzje administracyjne, nie oznacza że na podstawie takich okoliczności faktycznych jak : doręczenie decyzji z dnia [...].04.2001r. nr [...] tylko jednej stronie postępowania (Panu M. M.); zgłoszenie przez jedną stronę postępowania (Pana M. M.) rozpoczęcia robót oraz faktyczne prowadzenie robót; niedoręczenie decyzji z dnia [...].04.2001r. nr [...] drugiej stronie postępowania (G. i J. L.); można, bez naruszenia prawa, uznać decyzję z dnia [...].04.2001r. nr [...] jako ostateczną. Skarżący podnoszą również, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia zdarzeń prawnych i ich skutków, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].122001r. o uchyleniu decyzji organu szczebla powiatowego z dnia [...].04.2001r. nr [...] tj Skutków i prawnych w postaci rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2005r. w sprawie II SA/Wr 1559/02 . W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot i czy zachowany został przewidziany przepisami termin. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchybił tym obowiązkom, naruszając w ten sposób przepisy postępowania, a naruszenie to miało charakter rażący. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że organ odwoławczy przyjął, że odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz nie zbadał, czy zachowany został przewidziany przepisami termin. Ponadto wyjaśnić należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). W sytuacji, w której organ I instancji nie doręczył konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego - ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.