I OSK 1604/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 646/07 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i decyzję poprzedzającą Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. I OSK 1604/07 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. oddalił skargę M. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej działając na podstawie art. 96 ust. 1 oraz 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 pkt 4 § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) w związku z art. 336, art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o utracie z dniem 19 lutego 2006 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez M. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. Ł. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, zaś od dnia 1 stycznia 2005 r. otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 4 sierpnia 2006 r. funkcjonariusz złożył oświadczenie, z którego wynikało, iż w dniu 18 lutego 2006 r. zmarł jego ojciec J. Ł. współwłaściciel domu w miejscowości C. [...], tj. miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. W związku z nabyciem spadku po zmarłym ojcu stał się on współwłaścicielem domu mieszkalnego i tym samym utracił prawo do otrzymywania tego równoważnika. Od decyzji tej M. Ł. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie równoważnika pieniężnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez przyjęcie, że posiada lokal mieszkalny, pomimo tego, iż spadkobiercy dziedziczący po jego zmarłym ojcu nie zostali ustaleni w oparciu o prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, oraz tego, że powierzchnia zajmowanego przez niego lokalu nie odpowiada przysługującej mu normie zaludnienia. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości, aby uznać argumenty odwołującego się, a tym samym dokonać zmiany decyzji organu I instancji. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, prawo do równoważnika pieniężnego powstaje, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, a także współposiada, to niema prawa do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą cudzą. Zgodnie z art. 925 Kodeksu cywilnego z chwilą otwarcia spadku tj. śmierci spadkodawcy M. Ł. nabył spadek. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa i błędną wykładnię art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 99 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie jest posiadaczem a tylko współposiadaczem domu, a przysługująca mu powierzchnia nie odpowiada normom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Z treści wyżej przytoczonego przepisu wynika, iż określony w nim równoważnik pieniężny przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych staje się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej zakończonej zaskarżoną decyzją, organ ustalił, iż skarżący stał się współwłaścicielem domu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej. Fakt, że skarżący jest współwłaścicielem, oznacza że jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, jak również przesądza o tym, że utracił prawo do otrzymania równoważnika określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten określa stan faktyczny, którym norma prawna wiąże skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia tego stanu mogą zaistnieć. Skoro przesłanką do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego to w przypadku zmiany tego stanu następuje utrata uprawnienia do jego otrzymania. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji skarżący posiadał współwłasność jednorodzinnego domu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości, w której pełni służbę. Norma zaludnienia określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) nie ma zastosowania, zdaniem Sądu, co wprost wynika z przepisu art. 99 pkt 2 powołanej wyżej ustawy do domów jednorodzinnych i domów mieszkalno-pensjonatowych, a ponadto w myśl przepisu § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) posiadanie każdego domu jednorodzinnego, niezależnie od jego powierzchni, wyklucza prawo do tego równoważnika. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ prowadząc postępowanie administracyjne prawidłowo zastosował przepisy prawa i dokonał właściwej ich wykładni. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zarzucając w niej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj.: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 92 ust. 1, art.96 ust. 1 , art. 99 pkt 2 Ustawy o Straży Granicznej oraz nie uwzględnienie funkcji celowościowej powstania tych przepisów przez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za nieposiadanie lokalu mieszkalnego, gdyż jest on posiadaczem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej podczas, gdy zdaniem skarżącego, powinien być mu przyznany równoważnik pieniężny, gdyż jest on jedynie współposiadaczem domu jednorodzinnego wraz z innymi osobami. W przeliczeniu na ilość osób, które są posiadaczami tego lokalu na każdego z nich przypada powierzchnia znacznie mniejsza niż norma zaludnienia, o której mówi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zupełne pominięcie przy wydaniu wyroku tego, iż: a) w niniejszej, sprawie istnieje słuszny interes skarżącego, który przy wydaniu decyzji powinien być brany pod uwagę zgodnie z art. 7 k.p.a. skoro skarżący faktycznie nie mieszka w budynku, który jest objęty spadkiem, tym bardziej, iż nie ma nawet możliwości zamieszkania w tym budynku z uwagi na to, że mieszka w nim wiele osób, a gdyby nawet mieszkał to jego 3-osobowa rodzina dysponowałaby faktycznie powierzchnią ok. 15,9 m. kw., b) w niniejszej sprawie organy administracji państwowej powinny działać w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa zgodnie z art. 8 k.p.a. i z uwzględnieniem zasady praworządności zgodnie z art. 7 k.p.a. podczas, gdy przez wydanie decyzji o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło naruszenie tych zasad. Ustawodawca wprowadzając normy zaludnienia (norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi od 7-10 m. kw. Powierzchni mieszkalnej) oraz możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za nieposiadanie lokalu mieszkalnego miał na celu zapewnienie takiemu funkcjonariuszowi należyte zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, c) użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stwierdzenie "funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej" odnosi się do lokalu mieszkalnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, d) art. 141 § 4 przez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie argumenty przedstawione w skardze. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei z art. 92 ust. 1 ustawy stanowi: "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej" Nie ulega, zdaniem pełnomocnika skarżącego, iż powołane przepisy należy interpretować razem i brać pod uwagę ich cel. Powinny być one również ściśle interpretowane. W niniejszej sprawie, skarżący nie jest posiadaczem domu jednorodzinnego, a jedynie współposiadaczem i to w 3/32 częściach. Natomiast, art. 99 ustawy o Straży Granicznej wyraźnie stanowi o posiadaniu domu jednorodzinnego, czyli chodzi o taką sytuację, w której dom jednorodzinny jest w wyłącznej dyspozycji funkcjonariusza. Prawo cywilne wyraźnie rozróżnia posiadanie od współposiadania, jak i własność od współwłasności. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, skarżącemu powinien być przyznany równoważnik pieniężny, gdyż nie jest on posiadaczem domu rodzinnego, a jedynie jego współposiadaczem. Treść paragrafu 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych stanowi, że norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi 7 - 10 kw. W niniejszej sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w domu którego skarżący jest współposiadaczem na 1 członka rodziny przypadałby powierzchnia 5,3 m. kw.. w takim zaś przypadku skarżący zajmowałby powierzchnię nie odpowiadającą przysługującej mu powierzchni mieszkalnej co niewątpliwie jest równoznaczne z brakiem lokalu w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej. Funkcjonariusze Straży Granicznej mają wiele przywilejów, które zapewnił im ustawodawca. Celem tych przywilejów było m. in. zapewnienie pracy w godziwych warunkach oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Dlatego też, w przepisach przewidziano możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, czy też zapłaty równoważnika za brak tego lokalu. Ponadto, z powołanych na wstępie przepisów absolutnie nie można wyprowadzić wniosku, zdaniem strony skarżącej, że jeżeli funkcjonariusz jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych domu jednorodzinnego, ale niespełniona jest norma zaludnienia to w takim przypadku równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie będzie mu przysługiwał. W danej sprawie, należy wziąć pod uwagę realne możliwości zamieszkiwania funkcjonariusza i spełnienia określonych norm zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę pominął, że organy administracji państwowej przy wydaniu decyzji powinny uwzględniać słuszny interes funkcjonariuszy, a także pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa i stosować się do zasad praworządności. Dodatkowo, pełnomocnik skarżącego dodał, iż użyty w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zwrot "nie posiadają lokalu mieszkalnego" odnosi się jedynie do "posiadania lokalu mieszkalnego", a nie do posiadania "tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu". Nie można przydzielić funkcjonariuszowi Straży Granicznej lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli jednak funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o podziale, może zatem otrzymać także, w myśl art. 96 ustawy, równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Wykładania systemowa pozwala na przyjęcie takiej interpretacji tego przepisu. Przy wykładni tego przepisu należy zwrócić bowiem uwagę na treść przepisów § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014). W § 2 pkt. 4 rozporządzenia podano między innymi, że równoważnik. Nie przysługuje wtedy, gdy funkcjonariusz bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Skoro równoważnik pieniężny nie przysługuje wtedy, gdy funkcjonariusz nie przyjmie lokalu mieszkalnego przydzielonego mu na podstawie art. 92 ustawy, który odpowiada normom zaludnienia, to a contrario należy się równoważnik, gdy nie ma w lokalu zapewnionych norm powierzchni mieszkalnej, jakie mu przysługują. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wielu zarzutów podniesionych w skardze (a które częściowo zostały przedstawione w niniejszej skardze). Zdaniem skarżącego, Sąd powinien był odnieść się do wszelkich argumentów przedstawionych w skardze, brak ten może utrudniać również kontrolę instancyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sprawy jak wynika z uzasadnienia podstawy kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 96 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Przepis art. 96 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera ust. 3 art. 92 tej ustawy. W świetle § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionego artykułu ustawy o Straży Granicznej przez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, należy interpretować wyłącznie w oparciu o przepis art. 336 Kodeksu cywilnego oraz że zawarte w powołanych paragrafach i punktach cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. regulacje oznaczają, że normy zaludnienia nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego określa art. 93 cyt. ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego jest natomiast wyłączone w przypadkach, gdy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub jego małżonek posiada już lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 99 pkt 2 i 3 powołanej ustawy). Dodatkowe warunki przyznania pomocy mieszkaniowej określa art. 92 in fine ustawy o Straży Granicznej - prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz w służbie stałej pomimo braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie otrzymał pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu mieszkalnego, to wówczas przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej,. tj. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1 tej ustawy). Podkreślić należy, że te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego bądź brak tego uprawnienia, należało zatem wyjaśnić, czy użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie posiadania domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, należy interpretować wyłącznie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego, który zawiera definicję posiadania. Przepis ten stanowi, iż posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zauważyć należy, że podział na posiadanie samoistne i posiadanie zależne wskazuje na element woli posiadacza. W przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel, zaś w przypadku posiadania zależnego jego wola jest ograniczona zakresem uprawnień wynikających ze stosunku prawnego będącego podstawa władztwa. Odmianą posiadania jest "współposiadanie rzeczy". Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy jednolite identyczne w zakresie charakteru posiadanie rzeczy wykonuje kilka osób. Natomiast za współposiadanie nie można uznać przypadku, w którym wobec określonej rzeczy jednej osobie przysługuje posiadanie samoistne, a innej posiadanie zależne. W świetle art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Natomiast stosownie do art. 346 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę posiadania nie przysługuje w stosunkach pomiędzy współwłaścicielami tej samej rzeczy, jeżeli nie da się ustalić zakresu współposiadania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej w tym art. 96 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom realizacji potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 cyt. ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, iż śmierć ojca skarżącego nie była wystarczającą podstawą do uznania, że stał się on posiadaczem domu jednorodzinnego, a więc utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Z tych względów zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów przez ich błędną wykładnię uznać należy za trafny. Jak wyżej wskazano funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest liczba pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepis art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, a także § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014) wyklucza przyznanie lokalu mieszkalnego, a także równoważnika pieniężnego za jego brak w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo członek jego rodziny posiadają dom jednorodzinny. Przepisy te nie wiążą jednak braku prawa do tych form pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną w takim domu. Jednakże interpretacja tych przepisów przyjmująca, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za jego brak - jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy też dom jednorodzinny. W świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa art. 32 Konstytucji, takie zróżnicowanie nie może być akceptowane. Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego i domu jest niekonsekwentny, gdyż np. w art. 99a pkt 9 ustawy o Straży Granicznej stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o który mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli: w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określenie - posiada lokal mieszkalny - oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - określenie dom jednorodzinny oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był wynikiem błędnej wykładni tych przepisów. Za nietrafne uznać trzeba zarzuty zawarte w punkcie drugim skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie dopuścił się naruszenia wyżej wymienionych przepisów, orzekł bowiem w granicach danej sprawy, a sporządzone uzasadnienie odpowiada wymogom formalnym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę stosownie do odesłania zawartego w art. 193 tej ustawy i orzeka na podstawie przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organu drugiej instancji i uzasadniały jej uchylenie (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy) zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.