VIII SA/Wa 50/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Andrzej Kuna /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M.L., A.T.,I.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2006 r. , nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A.T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] października 1983 r., znak [...]orzekł o odszkodowaniu za nieruchomość ozn. Nr [...] o pow. [...] m. kw., położoną w S., przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w kwocie [...]starych złotych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 1983 r. Ustalona w decyzji kwota została właścicielom wypłacona. W złożonym wniosku z dnia [...] marca 1998 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji M.L. i A.T. podniosły, iż odszkodowanie zostało ustalone niewłaściwie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie uwzględniono przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Wojewoda R. decyzją z dnia[...]września 1998r., znak [...]odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] września 1999 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1983 r., znak [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł. za nieruchomość ozn. Nr [...] o pow. [...] m. kw., położoną w S., przejętą na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem nr [...]Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w S., określonych nazwą [...] . Odwołanie od decyzji Starosty S. wniosły M.L. i A.T., podnosząc w nim, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawy na podstawie której nastąpiło przejęcie przedmiotowej nieruchomości z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty S. w mocy. Na powyższą decyzję Wojewody [...] A.T. i M.L. złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2000 r. Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną zarzucając rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa. Wyrokiem z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 67/02 Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2003 r., w sprawie I SA 1734/03 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2000 r. Starosta S., po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.L., J.K., A.T.i M.Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...]ustalił odszkodowanie w wysokości [...]zł za nieruchomość ozn. Nr [...] o pow. [...] m. kw., położoną w S., przejętą na rzecz Skarbu Państwa i zobowiązał Burmistrza Miasta S. do jego wypłaty. W uzasadnieniu organ powołał się na wydany uprzednio w przedmiotowej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2003 r., w którym Sąd stwierdził, że jeżeli w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu stanowiącego podstawę do dokonania waloryzacji kwoty wypłaconej jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie decyzji ostatecznej, która w toku dalszego postępowania została uchylona, to brak jest podstaw do waloryzacji tej kwoty według zasad określonych w art. 5 w/w ustawy w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Waloryzacja świadczenia pieniężnego ze względu na zmianę siły nabywczej pieniądza jest wyjątkiem od zasady nominalizmu, który musi wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Oznacza to, że dokonując obliczenia wysokości należnego odszkodowania Starosta winien od aktualnej rynkowej wartości nieruchomości odliczyć jedynie nominalną wartość uprzednio pobranego odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz Miasta S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym, poprzez niewłaściwe jej zastosowanie, art. 2 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne określenie strony postępowania oraz art. 130 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ulicy [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wymienionym wyroku Sąd, uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2000 r., ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku podstaw prawnych do dokonania waloryzacji kwoty wypłaconej jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o decyzję ostateczną, która w toku dalszego postępowania została uchylona. Nie wskazał natomiast właściwej drogi prawnej co do dalszego postępowania w tej sprawie. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1983 r., znak [...]ustaliła odszkodowanie za sporną nieruchomość, które następnie zostało wypłacone uprawnionym osobom czyli wnioskodawczyniom. W takiej sytuacji ustalenie ponownie odszkodowania może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może być mowy również o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Miasta i Gminy w S. nastąpiło z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy i niewysłuchanie na niej biegłych przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. A zatem wyeliminowanie w/w decyzji z obrotu prawnego nastąpiło z przyczyn proceduralnych a nie ze względu na nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczynie z faktu stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wywiodły wniosek, że obecnie powinna być wydana ponowna decyzja ustalająca to odszkodowanie. Organ uznał, iż skoro roszczenie wnioskodawczyń jest roszczeniem o odszkodowanie, które ze swej strony nie może być oderwane od pojęcia szkody, to nie może być ono spełnione, gdy szkoda została już naprawiona. Ponowne zaś ustalenie i wypłata odszkodowania doprowadziłyby do sytuacji nieuzasadnionego uprzywilejowania wierzycieli. Pismem z dnia [...] września 2006 roku skarżące skierowały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z ustawy nie wynika, aby w trybie odwoławczym organ odwoławczy mógł odmówić ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 i art. 209 kpa, art. 365 § 1 kpc, art. 366 kpc oraz art. 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję pierwszoinastancyjną i odmawiająca ustalenia odszkodowania doprowadziła do sytuacji, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja na podstawie, której skarżące otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Taki stan prawny nie może mieć miejsca. Natomiast Sąd uznał za zasadne stanowisko organu, że ustalenie ponowne odszkodowania może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Analizując stan prawny obowiązujący w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że stosownie do art. 128 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ma być równa wartości nieruchomości. Skład orzekający podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie, że przy ustalaniu ostatecznej wysokości odszkodowania należy uwzględnić kwoty, które wcześniej zostały już wypłacone. Wysokość odszkodowania musi odpowiadać rozmiarowi poniesionej szkody. Wielkość szkody ulega zmniejszeniu o wypłaconą kwotę na podstawie decyzji administracyjnej. Tak więc ustalone ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może tym samym być także mowy o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie. W związku z powyższym rozpoznając ponownie sprawę, organ bezwzględnie musi ustalić, w jakim rozmiarze szkoda została wyrównana na skutek wypłacenia skarżącym w 1983 r. określonej kwoty tytułem odszkodowania. Dopiero powyższe ustalenia mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną i niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem powołanych przepisów prawa Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.