I OSK 1752/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1038/06 w sprawie ze skargi A. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1038/06, oddalił skargę A. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności i ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr działki [...] obręb [...] K. w K., położonej w K. przy ul. [...], objętej KW nr [...] w prawo własności nieruchomości na rzecz A. T. i W. T. Organ ustalił, iż poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości A. J. sprzedał A. T. i W. T. w 1985 r. przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego oświadczając, iż otrzymał nieruchomość jako działkę zamienną tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W myśl art. 5 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu pojęcie następców prawnych, użyte w cytowanym przepisie odnosi się do spadkobierców, jest bowiem związane z osobą, nie z prawem. Wobec czego przeniesienie użytkowania wieczystego poprzez sprzedaż nie przenosi tytułu osoby wywłaszczonej. Rozpoznając odwołanie stron, które zarzuciły zawężającą wykładnię pojęcia "następcy prawnego", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do spornej kwestii interpretacji pojęcia "następcy prawnego", organ odwoławczy wskazał, iż na gruncie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musi być ono rozumiane jako następstwo pod tytułem ogólnym. Nabycie użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej nie może powodować przejścia uprawnienia do przekształcenia tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na wykładnię celowościową art. 5 ust. 1 ustawy, albowiem jego ratio legis polega na wynagrodzeniu osobom uprawnionym utraty mienia. W skardze wniesionej do Sądu, A. T. i W. T. domagali się uchylenia decyzji ostatecznej zarzucając błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem skarżących uprawnienie do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługuje im od chwili nabycia tego prawa. Uprawnienie, wynikające z powołanego przepisu jest związane z nieruchomością, której dotyczy i jako takie dzieli jej los prawny. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów. Artykuł 5 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Sąd powołał się na doktrynę, która zna pojęcie następstwa prawnego pod tytułem szczególnym, odnoszące się do sytuacji, kiedy tak rozumiany następca przejmuje jedynie część praw i obowiązków swego poprzednika, a także następstwo prawne pod tytułem ogólnym, oznaczające wejście w ogół praw i obowiązków, których podmiotem był poprzednik prawny. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd uznał niezbędne ustalenie, o jakim następstwie prawnym jest mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu nie daje możliwości wyjaśnienia tego zagadnienia, wobec czego konieczne jest posłużenie się wykładnią celowościową, poprzez analizę ratio legis tej regulacji. Art. 5 ust. 1 ustawy daje możliwość nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności tym podmiotom, które uzyskały prawo użytkowania w zamian za wywłaszczenie albo przejęcie ich nieruchomości. Już z takiego zapisu ustawy można wyprowadzić wniosek, że celem, dla którego wprowadzono do systemu prawnego instytucję przekształcenia, było przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian po II wojnie światowej, bez własnej woli utraciły prawo własności. Podobnie instytucję nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ocenił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. K 8/98, OTK 2003, z. 3, poz. 87. Analizie wówczas zostały wprawdzie podane nieobowiązujące już obecnie przepisy ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jednakże ta ustawa w bardzo podobny sposób regulowała nieodpłatne przekształcenie, co pozwala uznać pogląd Trybunału Konstytucyjnego za w pełni aktualny. Zdaniem Sądu uprawnienie do żądania takiego przekształcenia ocenić trzeba jako związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, nie zaś z samym prawem. Wobec tego sprzeczne z ratio legis ustawy byłoby założenie, iż uprawnienie do przekształcenia może przejść na następcę prawnego pod tytułem szczególnym, który nabył użytkowanie wieczyste w drodze czynności prawnej i najczęściej nie będzie żaden sposób osobiście związany z podmiotem, który utracił prawo własności w wyniku przemian ustrojowych. Cel regulacji pozwala przyjąć, iż "następcą prawnym" w rozumieniu art. 5 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy będzie wyłącznie następca prawny pod tytułem ogólnym, a zatem spadkobierca osoby, która została pozbawiona własności. Podobnie – aczkolwiek bez szerszego uzasadnienia – wypowiedział się Naczelny Sad Administracyjny (wyrok z dnia 11 września 2001 r., sygn. akt I SA 741/00, Lex Omega nr 54440) stwierdzając, iż nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, lecz tylko nowym dysponentem prawa, będącego przedmiotem sprzedaży, w tym orzeczeniu pojęcie "następstwa prawnego" zostało użyte właśnie jako oznaczające następstwo pod tytułem ogólnym. Sąd podziela poglądy doktryny, iż nie sposób przyjąć, by każdy następca prawny (zatem również następca pod tytułem szczególnym) wraz z prawem użytkowania wieczystego nabywał prawo do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, ponieważ nie da się uzasadnić, aby na takiego nabywcę przechodziło uprawnienie, które w momencie zbywania użytkowania wieczystego mogło jeszcze nie istnieć (tak R. Skwarło. Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Publikacja elektroniczna. Lex/el 2007). Pogląd ten odpowiada zasadzie, iż nie można przenieść więcej praw niż się ich posiada. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dokonały wbrew temu, co podnoszą skarżący, prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust.1 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., co spowodowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i W. T., reprezentowani przez adw. M. H. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez przyjęcie wykładni zawężającej pojęcie "następca prawny" przez odmówienie skarżącym bezpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jedn. ewid. K. objętej KW [...], a położonej w K. przy ul. [...]. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż interpretacja zawężająca pojęcia "następca prawny" jest sprzeczna z obowiązującą w nauce prawa wykładnią i narusza słuszne interesy skarżących. Pojęcie "następca prawny" w nauce prawa używane jest dla określenia podmiotów nabywających swoje prawa od poprzedników i taka terminologia funkcjonuje zarówno w przypadku sukcesji pod tytułem szczególnym jak i sukcesji uniwersalnej. Ograniczenie stosowania tego pojęcia dla spadkobierców i powoływanie się w tym celu na wykładnię celowościową jest nieuzasadnione tym bardziej, że pojęcie spadkobiercy jest powszechnie używane przez ustawodawcę i występuje w aktach prawa powszechnego jakim są ustawy. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było przypisanie uprawnienia z art. 5 pkt 1 cytowanej ustawy wyłącznie spadkodawcom, nie używałby on pojęcia bardziej ogólnego i pozwalającego na przyjęcie szerszej interpretacji. Rezygnacja z wykładni językowej i zastosowanie wykładni celowościowej naruszającej uzasadnione interesy obywatela jest niezgodna z zasadami państwa prawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z chwilą nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, skarżący na mocy umowy sprzedaży stali się następcami prawnymi osoby, której przysługują uprawnienia z art. 5 pkt 1 ustawy. Poprzednik prawny skarżących otrzymał zapłatę z tytułu umowy sprzedaży nieruchomości, została ona im wydana i na skarżących przeszły wszelkie prawa z nią związane. Zgodnie z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi umowy sprzedaży, z chwilą wydania rzeczy na nabywcę, tj. na następców prawnych przechodzą korzyści i ciężary związane z przedmiotem umowy. Uprawnienie wynikające z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest związane z nieruchomością, której dotyczy i jako takie dzieli jej los prawny. Stąd należy przyjąć, że skarżący nabyli również uprawnienia do bezpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przeciwna interpretacja jest nieuzasadniona, a nadto godzi w słuszne interesy skarżących. Uzasadnia to – zdaniem autora skargi kasacyjnej – podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w tej sprawie nie miała miejsca. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwarza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tym osobom, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również osoby fizyczne będące następcami prawnymi ww. osób (art. 1 ust. 1 i 3). Ustawa jako zasadę wprowadziła odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4 ust. 1), odsyłając w zakresie zasad obowiązujących przy ustalaniu opłaty do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 5 ustawy wprowadza w tym względzie wyjątek przewidując nieodpłatne przekształcenie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym m.in. oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Aprobując wykładnię tego przepisu, dokonaną przez organy administracji przyjmujące, iż w art. 5 chodzi o następstwo pod tytułem ogólnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa. Zasadnie Sąd pierwszej instancji nie poprzestał na wykładni językowej pojęcia następca prawny, lecz sięgnął do metod wykładni celowościowej. Trafnie Sąd wywiódł, iż przywilej nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter rekompensaty dla tych osób, które w wyniku działań organów państwowych (wywłaszczenie lub przejęcie) utraciły prawo własności, a które prawo użytkowania wieczystego uzyskały z tego właśnie tytułu. Nie każdy więc użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych. Zatem nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Podkreślenia wymaga to, iż następca pod tytułem ogólnym, jest z mocy prawa kontynuatorem praw spadkodawcy. W myśl art. 922 § 1 K.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś – jak stanowi art. 925 K.c. – nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać. Inna sytuacja zachodzi w przypadku sukcesji pod tytułem szczególnym, która nie wywołuje takich skutków jak w przypadku sukcesji uniwersalnej. Nabycie prawa użytkownika wieczystego w przedmiotowej sprawie nastąpiło w 1985 r. w drodze umowy cywilnoprawnej, przenoszącej to prawo na rzecz skarżących. Zbywca tego prawa (który otrzymał je w zamian za wywłaszczoną nieruchomość) nie mógł przenieść na skarżących roszczenia, które w dacie zawarcia umowy nie przysługiwało mu, jak również po tej dacie nie nastąpiły żadne inne zdarzenia prawne, które uzasadniałyby uprzywilejowaną pozycję skarżących. W tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zaś argumentacja skargi kasacyjnej powołująca się na wykładnię językową pojęcia następcy prawnego w świetle przytoczonej wyżej wykładni celowościowej, wspartej regułami wykładni systemowej nie zasługiwała na uwzględnienie. Dodać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 763/06 przyjmowano, iż następca prawny pod tytułem szczególnym, który nabył prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej nie korzysta z prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę, pogląd powyższy z przytoczonych wcześniej względów podziela. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.