II OSK 1504/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 182/07 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 515 ( pięćset piętnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 182/07, oddalił skargę G. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], Burmistrz Wasilkowa ustalił dla G. D. jednorazową opłatę w wysokości 8.794,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej nr geod. [...], spowodowanej ustaleniem warunków zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wzrost wartości wyżej wskazanej nieruchomości został ustalony przez biegłego do spraw szacowania nieruchomości na kwotę 29.316 zł. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona w pkt 7 decyzji o warunkach zabudowy jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ administracji podniósł, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z września 2006 r. został wykonany zgodnie z zasadą szczególnej staranności oraz odpowiada ustawowym kryteriom, a także, że wskazano w nim w sposób przejrzysty i logiczny przesłanki takiej wyceny nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. podniosła, iż biegły niesłusznie przyjął, że wyceniona nieruchomość ma dostęp do drogi asfaltowej. Wskazała, iż omawiana nieruchomość nie ma dojazdu, wody, prądu, kanalizacji i jest zarośnięta krzewami. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ponieważ w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr geod. [...] będącej własnością G. D., z której następnie wydzielono nieruchomość oznaczoną nr geod. [...], doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a następnie nieruchomość ta została zbyta na byłego właściciela nieruchomości, należało - zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), nałożyć jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, iż w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym biegły uwzględnił położenie, uzbrojenie, jak i kształt szacowanej nieruchomości, a także zawarł wyjaśnienia co do wyboru metody, podejścia oraz techniki szacowania nieruchomości. W operacie tym zostały, zdaniem organu drugiej instancji, zawarte wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i sformułowanych wniosków przez rzeczoznawcę majątkowego, dotyczących określenia wartości nieruchomości. Operat ten został w ocenie Kolegium sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów strony, Kolegium wskazało, iż nieuzasadnione jest twierdzenie strony, iż rzeczoznawca przyjął warunki do określenia wzrostu wartości działki [...], tak jak dla działek całkowicie uzbrojonych i z bezpośrednim dojazdem, nie potwierdza tego bowiem treść operatu. Zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość przyjęta przez biegłego do wykazu nieruchomości w tabeli nr 2 pod poz. 20 jest bez wątpienia podobna do nieruchomości wycenianej zarówno z uwagi na położenie jak i powierzchnię. Organ nie zgodził się z zarzutem, że nieruchomość ta nie powinna znaleźć się w wykazie nieruchomości podobnych tylko z uwagi na wysoką cenę, wskazał bowiem, iż w wykazie znajdują się również nieruchomości o cenie znacznie niższej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję G. D. podniosła, iż biegły rzeczoznawca nie dokonał z należytą starannością oszacowania wzrostu wartości nieruchomości, czym naruszył art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Przyjął on bowiem warunki do określenia wzrostu wartości działki [...], tak jak dla działek całkowicie uzbrojonych i z bezpośrednim dojazdem. Tymczasem sporna działka nie ma dojazdu, ani nie jest do niej doprowadzana woda, elektryczność oraz kanalizacja i jest ona porośnięta krzakami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie zwłaszcza co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawowym dowodem w sprawie. Oddalając skargę G. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po pierwsze odniósł się do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naprawiając błąd organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przeprowadziło szczegółową analizę operatu pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, a ponadto wyczerpująco ustosunkowało się do zarzutów zawartych w odwołaniu odnoszących się do operatu. Zdaniem Sądu, ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy odpowiada wymogom wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy. Stwierdził, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym zawarł uzasadnienie wyboru podejścia i metody, wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych, porównywanych nieruchomości (położenie w granicach jednego rynku lokalnego, przeznaczenie, działki niezabudowane), dobrał odpowiednie ilości działek, określił czynniki korygujące wartość nieruchomości i stosując odpowiednie algorytmy wyliczył wzrost wartości sprzedanej działki. Uznał, że zastosowana przez rzeczoznawcę procedura nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwanej "ustawą P.p.s.a.", polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium odwoławczym w Białymstoku nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 poprzez błędne przyjęcie za podstawę orzekania nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, niewłaściwie oceniającego wzrost wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i w konsekwencji nieuchylenie wadliwej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2006 r. oraz przepisów prawa materialnego - art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), dalej zwaną: "ustawą o gospodarce nieruchomościami", przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejście porównawcze dopuszcza ustalenie wartości rynkowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych innych nieruchomości, których jedyną cechą wspólną jest położenie na terenie tej samej gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że biegły rzeczoznawca, autor operatu szacunkowego, w żaden sposób nie wykazał, że nieruchomości przyjęte przez niego do porównania są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i że brak w operacie informacji o cechach nieruchomości podobnych, wyklucza możliwość zastosowania podejścia porównawczego. Podkreślono, że postępowania rzeczoznawcy polegające na wyselekcjonowaniu nieruchomości podobnych dopiero przy zastosowaniu czynników korygujących jest niezgodne z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadziło do tego, że wybrano transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przypadkowe, o rozmaitej powierzchni, co do których rzeczoznawca nie posiadał żadnej wiedzy na temat uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, dostęp do drogi publicznej, czy odległości od zwartej zabudowy, a których jedyną wspólną cechą było położenie na terenie gminy Wasilków. Dopiero w dalszej kolejności rzeczoznawca stosując czynniki wpływające na wartość nieruchomości ustalił wartość rynkową nieruchomości wycenianej. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za wszystkie instancje na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Podkreślić także należy, że w związku z tym, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub że nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. i powiązano je z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Choć takie sformułowanie zarzutu należy uznać za prawidłowe, to jednak nie mógł on odnieść zamierzonego skutku z powodu jego bezzasadności. W szczególności zaś za bezzasadny uznać należy zarzut przyjęcia przez organy administracji za podstawę orzekania nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego i zaakceptowanie tego faktu przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę dla potrzeb niniejszej sprawy odpowiada przepisom prawa i jako taki mógł stanowić podstawę orzekania przez organy administracji. Niesłusznie zatem postawiono organom administracji państwowej zarzut naruszenia zasady praworządności zawartej w art. 7 K.p.a. oraz reguł prowadzenia postępowania dowodowego - nakazu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz nakazu oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie powyższych reguł wykazywano wyłącznie poprzez przytoczenie argumentów odnoszących się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc do rozważania zasadności tego zarzutu podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego, stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Przy czym błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego, a niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie kasator podnosi zarzut błędnej wykładni art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wyjaśnia go stwierdzając, że polegał on na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "podejście porównawcze dopuszcza ustalenie wartości rynkowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych innych nieruchomości, których jedyną cechą wspólną jest położenie na terenie tej samej gminy". Analiza argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie potwierdza tej tezy. W świetle zaś argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, zarzut nieprawidłowego odczytania treści przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Sąd pierwszej instancji nie może się ostać. Zgodnie z treścią tego przepisu, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy wyjaśnił dlaczego dokonał wyboru podejścia porównawczego. Wskazał, że zgromadził dane obejmujące kilkaset wolnorynkowych umów sprzedaży zawartych na terenie gminy Wasilków w okresie ostatnich kilku lat, a uwzględniał w operacie transakcje zawarte w ostatnich 2 latach. Eliminując w ten sposób wpływ trendu czasowego. Przeprowadził także analizy rynku cen gruntów zurbanizowanych z obrębu wsi Nowodworze i innych porównywalnych z gminą Wasilków (operat str. 7 u dołu). Wykazał, że nieruchomości przyjęte przez niego do porównania są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej - położone są w granicach jednego rynku lokalnego - terenu wsi podmiejskich gminy Wasilków, są to tereny zarówno o przeznaczeniu rolnym, jak i tereny zurbanizowane budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczeniem realizacji usług (rzemiosła), są nieruchomościami niezabudowanymi (operat str. 8). Podkreślił, że fakt, iż znane są jemu ceny jakie uzyskano ze sprzedaży nieruchomości posiadających parametry podobne do nieruchomości wycenionej oraz to, że miał do porównania dużą ilość realnie przeprowadzonych transakcji, pozwoliło na zawężenie atrybutów rynkowych i zastosowanie metody korygowania ceny średniej (operat str. 8). Ostatecznie zestawił do porównania 30 transakcji dotyczących nieruchomości rolnych oraz 25 transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Jako czynniki korygujące cenę przyjął: lokalizację ogólną, parametry fizyczne nieruchomości (kształt i wielkość) oraz uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Na wszystkie powyżej wymienione elementy operatu zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można więc uznać za usprawiedliwione zarzutu skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował za organami administracji państwowej operat szacunkowy, w którym przy zastosowanym podejściu porównawczym przyjęto do porównania nieruchomości, których jedyną cechą wspólną z nieruchomością wycenianą było położenie na terenie tej samej gminy. Jak na wstępie rozważań wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a.). Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie kasator nie wskazał na naruszenie innych przepisów od tych, które zostały powyżej omówione. Tylko na marginesie należy więc dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się stanowisko co do tego, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalenia wysokości stawek procentowych opłat od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie bowiem władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, a w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak podstawy prawnej do ustalenia stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że w razie braku planu miejscowego w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 tej ustawy z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłat od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy (tak NSA w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. w spr. II OSK 1887/07 - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W związku z powyższym poddać pod rozwagę skarżącej należy to, czy będzie podważała konieczność uiszczenia opłaty jednorazowej ustalonej w decyzji Burmistrza Wasilkowa z dnia [...] października 2006 r. poprzez dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Reasumując wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie i z tej właśnie przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 ustawy P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku. Co do zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, to stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do Sądu pierwszej instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 ustawy P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne co oznacza, że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji, od którego według art. 259 i 260 ustawy P.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest z kontrolą instancyjną takich postanowień (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1412/04).