II OSK 1887/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 344/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone przez Radę Gminy W. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...], nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] Wojewoda L. wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 58 ust. 2 oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o warunkach zabudowy) wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, to przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie nie jest tożsame ze stosowaniem ich wprost, zatem Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienia, przejmując kompetencje wójta. Zdaniem organu nadzoru brak było podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie stawek procentowych opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na to rozstrzygniecie Rada Gminy W. wniosła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 36 i 37 w zw. z art. 58 ust. 2 i art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i uznanie, ze Rada nie posiadała kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazał, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy określanie stawek procentowych "opłaty planistycznej", zaś kompetencją wójta jest ustalanie opłaty planistycznej w indywidualnych przypadkach, na podstawie stosownej uchwały rady gminy. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości z powodu wydania decyzji o warunkach zabudowy, przepisy art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio, zatem wójt uprawniony jest do decyzyjnego ustalenia opłaty w indywidualnych przypadkach i jej pobrania. Przy podejmowaniu tej decyzji jest związany uchwałą rady gminy określającą stawki procentowe, nie można zatem przyjąć, że rada gminy nie posiada kompetencji do określenia stawek procentowych w wypadku wzrostu wartości nieruchomości przy braku planu miejscowego, zaś kompetencje te ma tylko wójt. Zdaniem Sądu I instancji, z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, skoro żaden przepis ustawy, ani inny przepis rangi ustawowej nie przekazuje kompetencji do określania stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wójtowi, to materia ta stanowi prerogatywę rady gminy. Dodatkowo kompetencje te potwierdza art. 18 ust.2 pkt 8 powołanej ustawy. Według Sądu I instancji, stanowisko organu nadzoru prowadziłoby do sytuacji, w której wójt stałby się organem quasi uchwałodawczym i wykonawczym, zaś kontrola rady gminy nad nim byłaby jedynie iluzoryczna. Zdaniem Sądu, uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] została podjęta przez organ właściwy, a wysokość opłaty mieści się w granicach określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda L. domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art.18 ust.1 i ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.6 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu , że rada gminy posiada kompetencje do uchwalania stawek opłaty planistycznej w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym klauzula generalna oznacza jedynie, że rada nie może własnych kompetencji scedować na inny organ, zaś art. 18 ust. 2 pkt 8 nie może być samoistną podstawą uchwalania stawek opłaty planistycznej w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy ustala tylko opłaty w granicach określonych w ustawach odrębnych – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem takiego upoważnienia. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio, a więc z uwzględnieniem odmienności, jakie wiążą się z wydaniem takich decyzji. Ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinno nastąpić poprzez indywidualne rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu administracyjnym w konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają bowiem upoważnienia dla rady gminy do uchwalania spornych stawek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy W. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia, poprzez błędną wykładnię ,przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.)oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.).Ogólnie biorąc, na gruncie wskazanych jako naruszone przepisów prawa materialnego ,problem prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii kompetencji do ustalania – w razie braku miejscowego planu – wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. W literaturze i w orzecznictwie zdania w rozważanej kwestii są podzielone. Zdaniem M.Szewczyka, jeśli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłaty planistyczne ma ustalać wójt ( burmistrz,prezydent) w drodze decyzji a jego rozstrzygnięcia ogranicza jedynie przepis art. 36 ust. 4 zd. 3, nie może on mianowicie ustalić opłaty planistycznej wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości(Ustalanie opłat planistycznych bez miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (interpretacja art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),Casus 2005/3/8). Podobne stanowisko zajmuje I.Czaja-Hliniak, uznając że z wyrażenia o "odpowiednim stosowaniu art. 36 i 37" zawartego w art.58 ust. 2 u.p.z.p. dotyczącym decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i w art.63 ust. 2 dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy można wyciągnąć wniosek, że stawka opłat wraz z opłatą ustalana jest w odpowiedniej decyzji, skoro decyzje te są wydawane zamiast planu (Opłata planistyczna jako dochód gminy, Casus 2007/3/15) .Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 24 maja 2006 r.,II SA/Rz 763/05) a także Wojewodowie Kujawsko-Pomorski i Podlaski w rozstrzygnięciach nadzorczych (OwSS, 2007/4/92, Wspólnota, 2006/51/40, Wspólnota, 2006/13/46).Odmienne stanowisko wyraził Z.Niewiadomski, uznając, że w razie braku planu, procent wzrostu wartości nieruchomości ustala rada gminy odrębną uchwałą i brak podstaw do przenoszenia tej kompetencji na wójta ( Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego,2. wyd.,C.H.Beck,2005,s.518). W myśl przepisów art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej a do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z kolei zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 . Ustalanie opłat o jakich mowa jest ściśle powiązane z uchwalaniem planu miejscowego, obowiązek ich uiszczenia powstaje gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrośnie a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Do tych opłat ma też odpowiednio zastosowanie przepis art. 37 ust. 3, stanowiący, iż roszczenia o jakich mowa w art.36 ust. 3 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia , w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak przepisu który wprost ustanawiałby podstawy do odrębnego ,poza planem miejscowym, ustalania wskazanej stawki procentowej. Stanowienie przepisów prawnych , a taki charakter mają zawarte w planie miejscowym ustalenia w zakresie stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Przy podejmowaniu uchwał dotyczących opłat o charakterze publicznoprawnym nie wystarczy powołanie się na przepisy ogólnokompetencyjne ( taki charakter mają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g.), musi być odrębna podstawa ustawowa. Gdyby taka podstawa była to oczywiście do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawek procentowych naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości byłaby właściwa rada gminy. Podstawy takiej jednak brakuje a przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie. Wątpliwości w tej kwestii wynikają z przepisu art. 63 ust.3 u.p.z.p., stanowiącego, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń o których mowa w art.36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( a nie gmina, która ponosi konsekwencje finansowe spadku wartości nieruchomości w związku z postanowieniami planu miejscowego). Czy i kiedy powstaje i kiedy się kończy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu nic nie mówi. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie " określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji , która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej , wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter . Można ją wydać, w odniesieniu do tego samego terenu , więcej niż jednemu wnioskodawcy ( w tym takiemu, który nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości ). Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Można ją przenieść , za zgodą strony, na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przejmuje ona wszystkie warunki w niej zawarte. Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. możliwe , w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego że co najmniej jedna działka sąsiednia ,dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak sformułowany warunek sprawia, że w istocie trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne, wskazane wyżej cechy ,decyzji o warunkach zabudowy, czynią uzasadnionym wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy , na tyle odmiennej że prowadzącej do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisu art. 36 ust. 4 art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W konkluzji prowadzi to zatem do wniosku iż rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku iż w razie braku planu miejscowego w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy " odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p. z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale jak i do naliczania takiej opłaty( i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. W literaturze podnosi się, że wzrost wartości określonej nieruchomości może nastąpić z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy innej nieruchomości (także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), która uznaje określoną zabudowę za dopuszczalną i otwiera drogę do procesu budowlanego (Z.Niewiadomski, op.cit.,s. 519), rodząc skutki ekonomiczne w postaci wzrostu wartości innych nieruchomości. Taka sytuacja nie ma bezpośredniego skutku prawnego dla nieruchomości i powoduje, że obowiązek uiszczenia opłaty publicznoprawnej przez jej właściciela wynikałby z faktu istnienia bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do innej nieruchomości niż obciążana opłatą ( dotyczącej inwestycji która może jeszcze nie zostać zrealizowana w procesie budowlanym, nie wiadomo także jak musiałaby być ta nieruchomość usytuowana wobec nieruchomości obciążonej opłatą czy w bezpośrednim sąsiedztwie, czy też na większym obszarze, nie wiadomo od którego momentu obowiązek ten mógłby być nałożony i jak długo miałby trwać) .Wskazane wątpliwości u.p.z.p. reguluje w odniesieniu do roszczeń związanych ze wzrostem wartości nieruchomości, w przypadku opłaty planistycznej ewentualny obowiązek jej uiszczenia jest niedookreślony, staje się w istocie nieprzewidywalny, uzależniony od innej, szczególnej decyzji. Taka zatem wykładnia wydaje się nie do zaakceptowania w świetle art.64 ust. 3 Konstytucji RP, prowadzi także do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Powyższa Interpretacja wprawdzie prowadzi do pozbawienia gmin określonych dochodów, ale ochrona tych dochodów nie może następować kosztem naruszenia Konstytucji , w rezultacie może także motywować do opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy na powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 oraz art. 36 ust. 4 i 37 ust.6 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. należało uznać za uzasadnione, z tym że z innym uzasadnieniem. Ograniczenie zarzutów skargi kasacyjnej do zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pozwalało na uchylenie zaskarżonego wyroku ,rozpoznanie i oddalenie skargi Rady Gminy W. na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)