III SA/Lu 344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Włodawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 6 czerwca 2007 r. nr NK/Ch.II.0911-244/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VII/70/07 Rady Gminy Włodawa z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Rady Gminy Włodawa kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 czerwca 2007 r. znak NK/Ch.II.0911-244/07, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr VII/70/07 Rady Gminy Włodawa z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Włodawa, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36 i 37 w związku z art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) uchwaliła stawki procentowe opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającej z wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Wojewody Lubelskiego przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Samo więc ustalenie wysokości opłaty planistycznej zastrzeżone jest do treści planu miejscowego dla rady gminy, która ten plan uchwala. Natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta, pobierając opłatę planistyczną na podstawie planu miejscowego, wykonuje jedynie dyrektywę zawartą w tym planie, będącym wyrazem woli rady gminy, stwierdzając uprzednio spełnienie się pozostałych przesłanek do pobrania tej opłaty. Organ nadzoru przyjął, że kwestia opłaty planistycznej została uregulowana odmiennie w przypadku braku planu miejscowego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 58 ust. 2 oraz art. 63 ust. 3 ustawy, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o warunkach zabudowy) wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (wzrost albo obniżenie wartości nieruchomości), przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia przez radę gminy procentowych stawek opłat w związku z wydawanymi przez wójta decyzjami w sprawie warunków zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Stanowi to przekroczenie uprawnień rady gminy i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały przez wojewodę, jako podjętej bez podstawy prawnej. Tę kompetencję ma bowiem tylko wójt i realizuje je w drodze decyzji administracyjnej. Powodem takiej wykładni jest zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji "odpowiedniego stosowania" przepisów art. 36 i 37, które należy odróżnić od stosowania ich wprost. Tym samym brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie stawek procentowych opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającej z wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Rada Gminy Włodawa złożyła skargę sądową , zarzucając naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36 i 37 w związku z art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że rada gminy nie posiada kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono , że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie stawek procentowych tych opłat zawiera plan miejscowy, który uchwala rada gminy. Ustalenie opłat następuje w drodze decyzji, którą wydaje organ wykonawczy gminy. Ustawodawca nakazuje również naliczanie opłat planistycznych w sytuacji, w której wartość nieruchomości wynika z wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że stawki procentowe ustala samoistna uchwała rady gminy, podobnie jak to ma miejsce przy stosowaniu opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości lub uzbrojenia w infrastrukturę techniczną. Zdaniem strony skarżącej nie można kompetencji w tym zakresie przypisanej organowi uchwałodawczemu, przekazywać organowi wykonawczemu gminy (wójtowi), gdyż organ ten stawałby się jednocześnie organem uchwałodawczym i wykonawczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do uchwalania stawki procentowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającej z wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Takiego upoważnienia nie można upatrywać w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten jest klauzulą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych dla innych organów gminy, służy ono rozdzieleniu kompetencji organów, ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Natomiast ustalenie wysokości opłaty planistycznej jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lub uchwały zmieniającej obowiązujący plan). Tak więc plan miejscowy (będący aktem prawa miejscowego) jest aktem, w którym rada gminy musi obowiązkowo określić stawki procentowe opłaty planistycznej. Jeśli więc rada gminy chce korzystać z tych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Organ nadzoru na poparcie swego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 763/05, NZS 2006/6/111, LEX 235589. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (...) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość "opłaty planistycznej" ustala wójt w decyzji administracyjnej, po otrzymaniu aktu notarialnego, którego przedmiotem jest zbycie nieruchomości (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). Reasumując stwierdzić trzeba, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy określanie ( w przypadku uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany) stawek procentowych "opłaty planistycznej", która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Kompetencją wójta jest natomiast ustalanie wysokości "opłaty planistycznej" w indywidualnych przypadkach, w drodze decyzji administracyjnych, na podstawie stosownej uchwały rady gminy. Wartość nieruchomości może ulec zwiększeniu, nie tylko na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, ale również na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego). Także w tej sytuacji gminie należy się opłata, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W tym wypadku przepisy art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p., nakazują odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. Jak wspomniano wcześniej, z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że wójt uprawniony jest do decyzyjnego ustalenia opłaty w indywidualnych przypadkach i jej pobrania, przy czym związany jest on uchwałą rady gminy określającą stawki procentowe. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to organ nadzoru, posiłkując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/05 (NZS 2006/6/111), że rada gminy nie posiada kompetencji do określenia stawek procentowych w wypadku wzrostu wartości nieruchomości (przy braku planu miejscowego), zaś kompetencje te ma "(...) tylko wójt i realizuje je w drodze decyzji administracyjnej". Art. 18 ust. 1 u.s.g. stwarza domniemanie, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skoro żaden przepis u.s.g., ani inny przepis rangi ustawowej (w tym u.p.z.p.), nie przyznaje wójtowi gminy kompetencji do określania stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, to tego rodzaju materia stanowi prerogatywę rady gminy. Dodatkowo na kompetencję rady gminy, wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., zgodnie z którym – do jej wyłącznej właściwości należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Fakt, że stawki procentowe opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości mogą być określane także w przypadku braku planu miejscowego, nie może zmieniać podstawowych zasad tworzenia prawa daninowego i przyznawać tę kompetencję wójtowi, który jest organem wykonawczym gminy i wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa (art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru nie wskazał, na jakiej podstawie wywiódł uprawnienie wójta w tej materii, mimo, że jest to koncepcja odosobniona, idąca w odwrotnym kierunku, niż przyjmują regulacje dotyczące np. określania stawek podatków i opłat lokalnych, czy stawkę opłat adiacenckich. W tego rodzaju sprawach, wyłączne kompetencje posiada rada gminy. Gdyby przyjąć pogląd zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, to wójt stałby się jednocześnie organem quasi uchwałodawczym i wykonawczym, zaś kontrola nad nim sprawowana przez radę gminy byłaby iluzoryczna. Dodatkowo wskazać należy, że stanowisko przyjęte przez Wojewodę Lubelskiego mogłoby doprowadzić do niebezpiecznej sytuacji i stwarzać nieograniczone pole do nadużyć, skoro wójt mógłby w każdej indywidualnej decyzji określać inną stawkę opłaty, w zależności od tego kto jest adresatem takiej decyzji (od 1% do 30% wzrostu wartości nieruchomości). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Z. Niewiadomskiego, zgodnie z którym procent wzrostu wartości nieruchomości ustala (w braku planu miejscowego) rada gminy odrębną uchwałą ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2006 r. s.517). Uchwała Nr VII/70/07 Rady Gminy Włodawa z dnia 30 kwietnia 2007 r. została podjęta przez organ właściwy, zaś wysokość opłaty (§ 1 uchwały) mieści się w granicach określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. art. 36 ust. 4 i 37 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., przeto podlegało ono uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia art. 200 tej ustawy.