I OSK 31/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 770/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 770/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego dla jej dzieci J. Z. i E. Z. oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. M. P. złożyła wniosek o przyznanie zasiłków od dnia 1 września 2005 r. We wniosku wskazała, że od tego dnia ma uprawnienia do tych świadczeń, jednakże nie złożyła wcześniej wniosku, bowiem otrzymywała zasiłek chorobowy z ZUS, który został przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej potraktowany jako dochód. Natomiast w lipcu 2006 r. dowiedziała się o przysługującym jej uprawnieniu do świadczeń i dlatego złożyła wniosek, po rozpoznaniu którego, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił jej przyznania zasiłku rodzinnego dla dzieci J. i E. Z. oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego za okres od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie przewidziano możliwości przyznania świadczeń za okres sprzed złożenia wniosku, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2006 r. wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku dla dzieci J. i E. Z. za okres od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w jego treści. Jednocześnie art. 23 ust. 3 powołanej ustawy precyzyjnie wskazuje, co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, zaś art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty, jakie powinny być załączone do wniosku. Oznacza to, że wszczęcie przez właściwy organ postępowania w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata nie jest dopuszczalne bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot. Sąd podkreślił, że art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego przyznaje się świadczenia rodzinne, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego te świadczenia. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego przez uprawnionego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Sąd stwierdził, że skarżąca wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku za okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. złożyła dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 r. Organ w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, że wnioskowane świadczenia nie mogły być skarżącej przyznane za okres poprzedzający wniosek. Sytuacja rodzinna i zdrowotna skarżącej, na którą się powołuje, jako okoliczności wyjaśniające przyczynę niezłożenia wniosku wcześniej, nie mogą wywrzeć wpływu na ocenę prawną sprawy. Organy uwzględniły wszystkie okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, co oznacza, że zasadnie odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia i trafnie zastosowały powołane wyżej przepisy. Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącej, że pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej udzielił jej niewłaściwych wyjaśnień i informacji odnośnie do przysługujących jej uprawnień do zasiłku rodzinnego, stwierdził, iż kwestia ta powinna być wyjaśniona przez właściwy organ administracji publicznej w tzw. trybie skargowym przewidzianym w art. 223 K.p.a., nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę prawną możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia za okres sprzed złożenia wniosku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie prawa materialnego przez obrazę art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "polegającą na jego zastosowaniu w przypadku, gdy nie została ona prawidłowo poinformowana o wymogach formalnych do otrzymania wnioskowanego świadczenia". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wprawdzie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 388/05, przyjął, że warunkiem stosowania art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowe poinformowanie uprawnionego o warunkach formalnych przyznawania tych świadczeń. W związku z tym artykuł ten powinien być stosowany tylko w tych przypadkach, w których strona była prawidłowo poinformowana o wymogach formalnych otrzymania świadczenia. Mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało uznać, że skarżąca wniosła w sposób dorozumiany wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Jej zdaniem, mylne pouczenie strony o zaistnieniu warunków uprawniających do złożenia wniosku nie wpływa na ocenę samego faktu dokonania tej czynności po upływie terminu, w którym mogła być dokonana, lecz powinien stanowić podstawę do przywrócenia uprawnienia do złożenia wniosku za okres od dnia, w którym jego złożenie było uzasadnione spełnieniem warunków formalnych do uzyskania świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według skarżącej, naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Stanowi on, że "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". W rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433) w § 12 ust. 2 wyjaśniono jednak, że w przypadku złożenia wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą się do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku niezastosowania się do wezwania wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Z kolei z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że "ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej". Z przytoczonych regulacji zawartych w ustawie i akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że inicjatywa ubiegania się o świadczenia rodzinne należy do podmiotów wskazanych w art. 23 ust. 1. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie stwarzał możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Niekwestionowane przez skarżącą ustalenia wskazują, że nie złożyła ona wcześniej wniosku, ani też nie starała się go złożyć, gdyż była przekona, iż świadczenie jej nie przysługuje. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy zatem uznać za bezzasadny, skoro postępowanie o świadczenia rodzinne może być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek strony z zachowaniem wzoru określonego przez przepisy prawne. Należy zgodzić się ze skarżącą, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie, w tym także postępowanie w oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak należy, że wskazany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 388/05, w którym przyjęto naruszenie przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wydany został w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. W sprawie tej wnioskodawca ubiegający się o świadczenie rodzinne, mimo złożenia jedynie części wymaganej dokumentacji, nie został – na skutek zaniedbania pracownika organu – pouczony o konieczności jej uzupełnienia. Brak właściwego pouczenia stanowiło podstawę przyjęcia przez Sąd naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.). Powyższej sytuacji prawnoprocesowej, wbrew poglądowi skarżącej, nie można odnosić do okoliczności, w których doszło do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego za okres sprzed wszczęcia postępowania, kiedy to miało miejsce jak twierdzi skarżąca, udzielenie jej błędnej informacji przez pracownika organu administracji publicznej. Reasumując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organy prowadzące przedmiotowe postępowanie właściwie zastosowały art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego za okres poprzedzający datę złożenia wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.