II OSK 1537/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 218/07 w sprawie ze skargi A. i K. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1537/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 218/07 po rozpoznaniu skargi A. i K. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2006 r. o nakazie rozbiórki ustawionego bez pozwolenia baraku obitego blachą i dobudowanego do tarasu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że organy administracji publicznej obu instancji po przeprowadzeniu wizji lokalnej uznały, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 46 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec zrealizowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja została oparta na błędnym rozumieniu prawa a poza tym przedmiotowy obiekt jako gospodarczy, jest im niezbędny do rolniczego wykorzystania działki /gruntu rolnego/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn od tych, które w niej zostały wskazane. W ocenie Sądu poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez skarżących bez pozwolenia na budowę, zaś jeżeli by nawet uznać, że takie pozwolenie dla danego obiektu nie byłoby wymagane, to i tak skarżący musieli by dokonać zgłoszenia budowy obiektu przed jego zrealizowaniem. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący nie zgłosili zamiaru budowy organowi architektoniczno-budowlanemu. Ta okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla orzeczenia o rozbiórce, nie wyjaśniono bowiem w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy, czy istnieją możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Analizując sprawę w tym zakresie, należało wyjaśnić, czy budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2007 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wskazano, że działka, na której obiekt posadowiono, znajduje się w granicach Przemęckiego Parku Krajobrazowego, nie dokonując oceny co do tego, jakie fakt pozostawania obiektu w obrębie tego Parku Krajobrazowego ma znaczenie dla ewentualnej legalizacji. Prowadząc postępowanie legalizacyjne, stosownie do art. 9 kpa organ jest obowiązany do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy administracyjnej, dotyczących stosowania prawa materialnego i procesowego. Nałożenie obowiązków na inwestorów w postanowieniu z dnia 9 października 2006 r. wyłącznie poprzez odesłanie do treści art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego bez wymienienia wskazanych tam dokumentów narusza zasadę obowiązku organów do udzielania informacji faktycznej i prawnej. Ten brak powyższego postanowienia miał w ocenie Sądu istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał wyjaśnić podniesione powyższe kwestie oraz zastosować właściwe przepisy stosownie do poczynionych ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 48 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ w związku z art. 145 ( 1 pkt 1a ppsa, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a w szczególności art. 9 kpa poprzez bezpodstawne zarzucenie organowi niezastosowania tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż zarzuty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kwestii nienależytego wyjaśnienia sprawy przez organ są chybione. Sąd pominął regulację art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stosownie do którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustaliły akty prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że akty prawa miejscowego wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego i ogłoszone w sposób prawem przewidziany obowiązują powszechnie na terenie województwa wielkopolskiego. Sąd w razie wątpliwości mógł sprawdzić treść obowiązującego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr 168/06 w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego /Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 132, poz. 3218/. Zakazy określone w ( 4 tego rozporządzenia nie miały zastosowania do przedmiotowego obiektu, zaś powołanie się na to, że jest on usytuowany na terenie parku krajobrazowego "miało charakter informacyjny bez znaczenia dla oceny prawnej materiału dowodowego". Wadliwe jest też uchylenie tylko decyzji organów obu instancji bez uchylenia postanowienia z dnia 9 października 2006 r. o nałożeniu na inwestorów określonych obowiązków. Wada ta w ocenie organu może zostać usunięta wyłącznie w drodze skargi kasacyjnej. Niezrozumiałe jest ponadto twierdzenie Sądu, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie przeanalizował kwestii dotyczących legalizacji obiektu, zwłaszcza w sytuacji, gdy postanowieniem nałożono na stronę obowiązki prowadzące właśnie do legalizacji obiektu. To strona nie jest zainteresowana legalizacją obiektu. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 9 kpa skoro zakres realizacji obowiązków określonych w postanowieniu organu nie nastręczał stronom żadnych wątpliwości, nie przedstawiły żadnych zapytań jak też nie wystąpiły o wyjaśnienia do organu. Wyłączną przyczyną nie zrealizowania postanowienia przez strony było zdecydowanie przez nie, że dążenie do legalizacji jest ich prawem a nie obowiązkiem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako pierwszą podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez niestosowanie tego przepisu, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten przedstawia się w ten sposób, że w sytuacji, gdy nawet w akcie wydanym przez organ administracji publicznej /postanowieniu/ wydanym w niniejszej sprawie powołano się na "prawo miejscowe wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego i ogłoszone w sposób prawem przewidziany", to "jeśli sąd miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści rozporządzenia wojewody powinien z urzędu sprawdzić ogólnie dostępną treść tego rozporządzenia". "Dopiero jego lektura powinna ewentualnie posłużyć sądowi za podstawę do sformułowania uzasadnionych zaleceń pod adresem organów w ponownym postępowaniu". Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podaje się, że wprawdzie powołano się w akcie administracyjnym na to, że przedmiotowy obiekt jest "posadowiony w parku krajobrazowym", miało to jednak tylko "charakter informacyjny bez znaczenia dla oceny prawnej materiału dowodowego", zaś "Co znamienne organ odwoławczy nieprzypadkowo tego wątku nie kontynuował, ani nie rozwijał w decyzji". Otóż tak postawiony zarzut w żaden sposób nie mógł wpłynąć na oczekiwaną przez wnoszącego skargę kasacyjną aprobującą ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii jego zasadności. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji właściwy w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej wskazuje, że obiekt budowlany, którego postępowanie dotyczy został wybudowany na terenie chronionym prawem /park krajobrazowy/, to jego obowiązkiem jest odnieść się do tej kwestii w sposób umożliwiający stwierdzenie, chociażby tego, czy ta okoliczność ma w jego ocenie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podawać się bowiem powinno w uzasadnieniach aktów wydawanych przez organy tylko takie okoliczności prawne i faktyczne, które wiążą się ze sprawą i mają dla rozstrzygnięcia znaczenie. Taka jest istota uzasadnienia każdego aktu prawnego /postanowienia, decyzji/ wydawanego przez organ. Jeżeli tego nie uczynił organ pierwszej instancji, to taki brak uzasadnienia powinien być uzupełniony przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie jednak organ ten także nie uznał za wskazane wypowiedzenie się na podniesiony wyżej temat. Słusznie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji wskazał na powyższą wadliwość, prawidłowo wykonując swoje zadanie sądowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Absolutnie natomiast niezrozumiałe jest w tym kontekście podnoszenie zarzutu i to w szczególności Konstytucji RP przez jej niestosowanie i wytykanie Sądowi pierwszej instancji, że to obowiązkiem Sądu było ustalenie, iż organ pierwszej instancji okoliczność dotyczącą posadowienia obiektu w parku krajobrazowym podał tylko "informacyjnie", zaś organ odwoławczy "nieprzypadkowo tego wątku ani nie komentował ani nie rozwijał". Miał obowiązek i to bynajmniej nie "przypadkowo", do tej kwestii się odnieść ale nie w formie "komentarza" lub "rozwijania", lecz jednoznacznego, wyraźnego oraz nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, czy i jakie znaczenie ma ta okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolejną podstawą podniesioną w skardze kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego "a w szczególności" art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego, w związku z art. 145 ( 1 pkt 1a ppsa, poprzez "błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu treści przepisów". Także ten zarzut nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za usprawiedliwiony. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę był brak określenia w postanowieniu z dnia 9 października 2006 r. obowiązku nałożonego na stronę a wyłączne odesłanie do treści określonych przepisów Prawa budowlanego. W pełni należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, iż w sytuacji, gdy w powyższym postanowieniu w ogóle w istocie nie określono obowiązków, jakie powinna spełnić strona, aby mogło dojść do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu, to nie jest możliwe uznanie, iż zgodna z prawem jest decyzja nakazująca rozbiórkę z tej przyczyny, iż strona nałożonych na nią obowiązków nie wykonała. Faktycznie bowiem nie doszło do "nałożenia obowiązków’ wobec podania w ww. postanowieniu jedynie przepisów Prawa budowlanego. I w tym przypadku również jak i w kwestii rzekomego nie stosowania przez Sąd Konstytucji RP, wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegł, iż to działanie organu pierwszej instancji było wadliwe. W sprawie niesporne jest, że zachodziła materialnoprawna podstawa do nałożenia wymaganych prawem obowiązków, jednakże musiały być one jednoznacznie określone i to w postanowieniu organu, a przede wszystkim nie poprzez odesłanie wyłącznie do przepisów prawa. Twierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż strona wiedziała jakie ma spełnić wymogi, czyli jakie są jej obowiązki, zaś w razie wątpliwości mogła wystąpić o wykładnię orzeczenia, a skoro tego nie uczyniła, to jest oczywiste, że nie miała zamiaru dążyć do legalizacji obiektu, można by nawet uznać za przejaw "arogancji władzy", to nie strona bowiem musi występować o wykładnię aktu wydanego przez organ, lecz obowiązkiem organu wynikającym zwłaszcza z art. 7 /zasada praworządności/ i art. 8 /zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa/ kpa jest ściśle i jednoznacznie określić i sprecyzować nakładane na nią obowiązki. Wypada w odniesieniu do tej podstawy skargi kasacyjnej zauważyć, że została ona sprecyzowana wadliwie wobec zastosowania zwrotu "w szczególności", podczas gdy stosownie do art. 174 ppsa wnoszący tę skargę może ją oprzeć wyłącznie na podstawie zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów, a nie wskazywania, że zarzuty te w istocie nie są skonkretyzowane, nie wymieniają bowiem enumeratywnie naruszonych w ocenie strony przepisów, nie zawierają ich zamkniętego katalogu, skoro użyto sformułowania "w szczególności". Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto też na zarzucie "naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a w szczególności art. 9 kpa, przez bezpodstawne zarzucenie organowi nie stosowania tego przepisu". Ta podstawa skargi kasacyjnej, podobnie zresztą jak omówiona powyżej, została nieprawidłowo skonstruowana. Przepis art. 174 ppsa wymaga zarówno przy zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, jednoznacznego wymienienia konkretnych przepisów, przy czym zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1 ppsa/, zaś zarzut naruszenia prawa procesowego, aby mógł być uwzględniony, musi być postawiony nie tylko poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa formalnego, a więc regulującego postępowanie przed sądem administracyjnym, ale także musi być związany z wywiedzeniem przez stronę, iż wadliwe procesowo działanie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie natomiast nie postawiono zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego /ppsa/. Wymienia się w tym zarzucie art. 9 kpa, który stosują organy administracji jako prawo formalne, a nie sądy administracyjne, a nadto twierdzi się, że doszło do "naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy’. Tak więc zarzut ten jest nie tylko nieprawidłowo sformułowany, ale także całkowicie niezrozumiały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji uznając za wadliwe postanowienie z dnia 9 października 2006 r. nie orzekł o usunięciu go z obrotu prawnego, nie wskazując jednak przepisu, który według strony został w związku z tym naruszony, dlatego też tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej /art. 183 ppsa/ nie może rozpatrzyć w ramach tej skargi. Wypada jednak zauważyć, że wymienione postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest likwidacja samowoli budowlanej. Postanowienie to wydaje się po uprzednim uznaniu przez organ, iż nie ma prawnych przeciwwskazań do prowadzenia sprawy w kierunku legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu i ma ono w istocie charakter dowodowy. W związku z uchyleniem zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji bez usunięcia tego postanowienia, konieczne jest zatem wydanie przez organ pierwszej instancji nowego postanowienia, którym organ zmieni dotychczasowe postanowienie w takim zakresie, jaki wynika z oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku /a więc w części dotyczącej nałożenia na stronę konkretnych obowiązków/, ewentualnie uchyli to postanowienie i wyda nowe stosownie do wymogów prawa i stanu faktycznego, z uwzględnieniem w szczególności art. 153 ppsa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.