II OSK 1645/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1008/05 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5.07.2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1008/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Pracy w Rzeszowie z dnia [...].09.2005 r. nr [...] oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Pracy w Przeworsku (dalej PPIS) z [...].08.2005 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podstawę prawną nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty stanowił art. 36 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz.575 ze zm., zwana dalej uPIS), który w ust. 1 stanowi, iż "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Z kolei art. 36 ust. 2 stwierdza, iż "Za badania i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań". Poniesienie przez skarżącego opłat miałoby uzasadnienie wówczas, gdy spełnione byłyby kumulatywnie określone w cyt. przepisach przesłanki: 1) organy PIS przeprowadziły kontrolę w dn. 17.08.2005 r. z tytułu sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego, 2) w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu I instancji sytuacja taka nie zachodzi. Przede wszystkim rozstrzygnąć należy charakter czynności kontroli przeprowadzonej przez PPIS w Przeworsku w dn. 17.08.2005r.. Z treści kopii protokołu kontroli zawartego w aktach wynika, iż za jej podstawę powołano art. 4 i 25 uPIS. Art. 4 uPIS określa zakres tzw. bieżącego nadzoru sanitarnego, precyzując go jako "kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne", dokonując w sposób przykładowy egzemplifikacji przedmiotu tej kontroli. Z kolei art. 25 uPIS wskazuje na uprawnienia w trakcie kontroli organów PIS. Treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dn. 17.08.2005 r. wskazuje, iż kontrola ta ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, iż skarżący nie wykonał decyzji PPIS w Jarosławiu z 24.05.2002 r., pracownicy w trakcie kontroli nie dokonywali poboru żadnych próbek. W ocenie Sądu taka treść protokołu wyklucza możliwość przyjęcia, że czynność ta miała charakter czynności związanej z bieżącym nadzorem sanitarnym, za które to czynności organ PIS mógłby pobrać stosowną opłatę. Opłata ta, jak wynika z treści art. 36 ust. 1 uPIS w swej wysokości związana jest z "kosztem wykonania czynności", biorąc pod uwagę składniki naliczonej opłaty PPIS w Przeworsku uznał, a organ odwoławczy to zaaprobował, że "kosztami wykonania" czynności są koszty dojazdu na odcinku 28 km oraz "robocizna". Z decyzji organu I instancji nie wynika, z jakiego tytułu policzono ową "robociznę". Takie określenie składników naliczonej opłaty zbliża w zasadzie je do składników kosztów postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 263 § 2 k.p.a. (koszty oględzin na miejscu). Zdaniem Sądu, czynność przeprowadzona w dn. 17.08.2005 r. u skarżącego to w istocie czynność, od której uzależnione było skierowanie upomnienia, a następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego, wobec braku wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PPIS w Jarosławiu z 2002 r. Tego rodzaju czynność nie mieści się w ramach tzw. bieżącego nadzoru sanitarnego, skoro chodzi o ustalenie nie tyle faktu "przestrzegania przepisów", a więc przestrzeganiu aktu prawa, ale przestrzegania obowiązku wynikającego z aktu stosowania prawa. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 1 w zw. z art. 4 uPIS, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dn. 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.), co uprawniało Sąd do uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Pracy w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego: 1) zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia o uchyleniu decyzji obu instancji zamiast wyroku oddalającego skargę - w miejsce oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.; 2) niewłaściwą wykładnię art. 36 ust. 1 uPIS; 3) niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a uPIS, co prowadziło do jego niezastosowania; 4) niezastosowanie art. 1 pkt 6 uPIS; 5) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodu w postaci protokołu kontroli sanitarnej z dnia 17. 08. 2005 r., tym samym doszło do ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego; 6) błędne zastosowanie art. 263 § 2 kpa; 7) niezastosowanie § 3 pkt 5 i 6 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie wewnętrznej kontroli jakości zdrowotnej żywności i przestrzegania zasad higieny w procesie produkcji (Dz. U. Nr 120, poz. 1259). W uzasadnieniu podniesiono, że kwestie nakładania opłat za czynności prowadzone w ramach nadzoru sanitarnego regulowane są przez art. 36 ust. 1 - w przypadku nadzoru nad żywnością w związku z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a uPIS. Z normy ukształtowanej w wyniku wykładni powyższych przepisów wynika, iż działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należące do zakresu nadzoru sanitarnego, a contrario nie należące do sfery oświaty zdrowotnej i promocji zdrowia oraz działań faktycznych przeciwepidemicznych i zapobiegawczych (vide art. 2 uPIS) objęte są obowiązkiem zwrotu kosztów ich prowadzenia na rzecz budżetu Państwa w postaci opłaty z art. 36 uPIS - z wyjątkiem sytuacji, gdy stan faktyczny stwierdzony w wyniku przeprowadzonych czynności odpowiada stosownym normom prawa sanitarnego (art. 36 ust. 2). Poza tymi grupami działań Państwowa Inspekcja Sanitarna żadnych innych nie podejmuje – tym samym wszystkie jej działania w myśl ustawy o PIS mieszczą się w ww. grupach. Zaskarżony wyrok kwestionuje przynależność kontroli sanitarnej w zakładzie produkcji żywności do działań związanych z nadzorem nad tymi zakładami. Tymczasem w pojęciu nadzoru mieszczą się nie tylko działania o charakterze administracyjnym, ale także działania faktyczne oraz prowadzenie postępowań z zakresu spraw o wykroczenia, w tym postępowanie szczególne mandatowe i występowanie w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia oraz sprawach karnych. W przedmiotowej sprawie dokonano tzw. rekontroli, tzn. kolejnej kontroli sanitarnej zmierzającej do ustalenia, czy wcześniej stwierdzone uchybienia sanitarne zostały usunięte, czy też stan naruszenia trwa. W wyniku kontroli ustalono, iż prawo sanitarne nadal jest łamane. W decyzji organu II instancji wyraźnie wskazano przepisy, jakim uchybiono - tj. § 3 pkt 5 i 6 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie wewnętrznej kontroli jakości zdrowotnej żywności i przestrzegania zasad higieny w procesie produkcji (Dz. U. Nr 120, poz. 1259) - których Sąd nie zastosował i pominął tą kwestię w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok wskazuje, iż doszło jedynie do niewykonania obowiązków nałożonych decyzją administracyjną, co nie jest związane z naruszeniem prawa jako takiego, ale jedynie uchybieniem w zakresie niewykonania aktu administracyjnego. Nie sposób zgodzić się z taką argumentacją wobec faktu, iż decyzja wydana w sprawie stanowi jedynie skonkretyzowany w stosunku do właściwego podmiotu oraz stanu faktycznego akt stosowania prawa, a nie czynność dowolnego działania organu administracji. W żadnej sprawie, całe dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne na gruncie stosowania art. 36 uPIS takiego rozróżnienia nie czyniło. Zaskarżony wyrok wskazuje na odniesienie do art. 263 § 2 kpa, a to tylko z powodu, iż w stosowaniu obu tych instytucji konieczna jest kalkulacja kosztów działania organu - tym niemniej są to dwie zupełnie nie związane ze sobą instytucje prawne, pozbawione jakichkolwiek analogii w zakresie zasad stosowania. Fakt, iż w samym protokole kontroli nie wskazuje się po raz kolejny wszystkich przepisów istotnych dla sprawy nie powinien stanowić przesłanki do traktowania tego dowodu jako wyczerpującego źródła także w zakresie kwestii prawnych. Zasady sporządzania protokołów z kpa nie wskazują w ogóle, aby konieczne było wpisywanie w ich treści kwestii prawnych - protokół stwierdzać winien fakty. Kwestie naruszenia norm i wskazanie tych norm zawarte zostały w decyzjach administracyjnych. W treści protokołu stwierdzono jedynie w sposób nie budzący wątpliwości i w zasadzie nie podważany przez skarżącego stan faktyczny, zaś przepisy prawne złamane przez skarżącego wskazano w treści decyzji nakładającej stosowne obowiązki oraz w decyzjach objętych niniejszą sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że poniesienie przez stronę opłat ma uzasadnienie, gdy spełnione są łącznie określone w art. 36 ust. 1 i 2 przesłanki: 1) organy PIS przeprowadziły kontrolę z tytułu sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego, 2) w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Żeby jednak ustalić, co wchodzi w zakres "sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego" należy odwołać się do treści art. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a uPIS. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a stanowi się, że "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: (...) 3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego, 3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności". Przedmiotem pierwotnej kontroli u skarżącego była m.in. ocena prawidłowości i skuteczności prowadzonych procesów czyszczenia, ze szczególnym uwzględnieniem procesów mycia i dezynfekcji oraz stosowanych środków myjących i dezynfekujących, a także ocena jakości zdrowotnej wody stosowanej w zakładzie do celów technologicznych. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że kontrola ta została przeprowadzona z tytułu sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego. Natomiast, że kolejna kontrola sanitarna (przeprowadzona w dn. 17.08.2005 r.) miała na celu ustalenie, czy wcześniej stwierdzone uchybienia przepisom sanitarnym zostały usunięte, czy też stan naruszenia tych przepisów trwa nadal. Mówiąc innymi słowy, była to kontrola wykonania decyzji PPIS w Jarosławiu z 24.05.2002 r., a więc kontrola nie wchodząca w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego. Jeżeli w wyniku tej kontroli ustalono, iż prawo sanitarne nadal jest łamane, to były spełnione przesłanki warunkujące wszczęcie wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego. Nie należy bowiem zapominać, że stosownie do art. 6 § 1 ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) wierzyciel (w niniejszej sprawie jest nim Państwowy Powiatowy Inspektor Pracy w Przeworsku – art. 5 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli stwierdzi, że zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że czynność przeprowadzona przez organ w dn. 17.08.2005 r. u skarżącego jest w swej istocie czynnością niezbędną do ustalenia, czy do skarżącego nie należałoby skierować upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.), która to czynność warunkuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w stosunku do osoby, która nie chce dobrowolnie wykonać obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Z powyższych względów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw i skargę tą oddalić na zasadzie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi