I SA/Wa 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 722/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] Zakładów [...] w P. - w części odnoszącej się do dawnej działki nr [...] położonej w P. a stanowiącej część działki nr [...], ujętej w decyzji organu wojewódzkiego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) – stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] w P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w: P., B., D., D. i T., składającego się z szeregu działek wymienionych w decyzji oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na wyżej wspomnianym gruncie. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2005 r. M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podnosząc, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1963 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położnej w P. przy ul. [...] o powierzchni. [...] ha, stanowiącej dawną działkę nr [...], której – jak ustalono - część o powierzchni [...] ha wchodziła w skład działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności - w wyżej określonej części – decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., zaś rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożył M. S. w imieniu własnym oraz brata – J. S., utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. Organ centralny stwierdził, że uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r., odnosiło się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznaczało przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe, wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie naruszało też praw osób trzecich. Organ ustalił, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] powierzchni. [...] ha, stanowiąca – w dacie wywłaszczenia - współwłasność A. i J. S., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. Część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] ha weszła w skład działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. Cała zatem działka nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, własność Skarbu Państwa oraz istniało – po stronie Przedsiębiorstwa - prawo zarządu do gruntu, co wynikało z treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. nr KW [...]. Nie były też na tę datę zgłoszone przez osoby trzecie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynikało także, że nie żyją już obecnie byli właściciele przedmiotowego gruntu a ich spadkobiercami są synowie M. i J. S. Ustalono również, że dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej strony wystąpiły z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia (wniosek z dnia 17 stycznia 2001r.). W dniu zatem 5 grudnia 1990 r., oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekającego o wywłaszczeniu i nie były też skutecznie zgłoszone do tegoż gruntu roszczenia osób trzecich. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono niemożność potwierdzenia przez Wojewodę przekształcenia ex legę prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego organ stwierdził, iż nie było ono trafne, bowiem do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich (nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego). Reasumując, Minister stanął na stanowisku, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, w powyższym zakresie, miałby zastosowanie przepis art. 145 § l pkt 8 k.p.a., dotyczący instytucji wznowienia postępowania a nie przepis art. 156 § l pkt 2 k.p.a. będący podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powołał się w tej mierze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1325/04 a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 (OSNP z 1997 r. nr 3, poz. 32), w którym Sąd ten wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt 8 k.p.a.) a nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Ponieważ niedopatrzono się również, aby zaistniały inne przesłanki określone w art.156 § l k.p.a., Minister podtrzymał stanowisko o odmowie uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli M. i J. S. Skarżący, domagając się uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji, zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 7, 77, 107, 145 § 1 pkt 8, w związku z art. 146 a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności podniesiono w skardze, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo odesłał strony do przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż zachodzi brak podstaw do wznawiania postępowania w sprawie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa. Wskazano natomiast, iż organ pominął w swych rozważaniach okoliczność, że prawo użytkowania wieczystego nie może istnieć na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej. Na skutek zaś stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, taka sytuacja w tej sprawie wystąpiła. Podkreślono także, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej działa ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wydania decyzji, której została stwierdzona nieważność. Powyższe zaś w niniejszym przypadku oznacza, że sporny grunt nigdy nie stal się własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uczestniczący w postępowaniu na prawach strony [...] Spółka Akcyjna w P., powołując się na następstwo prawne po byłych [...] Zakładach [...] w P. wniósł również o oddalenie skargi, przyłączając się do stanowiska Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji a także decyzji poprzedzającej ją. Przede wszystkim zauważyć wypada, że konstrukcja prawna instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. charakteryzuje się tym, iż nieważność takiej decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej a nie dopiero od tej daty. Powyższe oznacza, że rozstrzygającym dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny istniejący w dniu wydania tej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r. II SA 1134/96 ONSA 1998 Nr, poz. 101.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie należy podnieść, iż następstwem stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. nieważności decyzji o wywłaszczeniu spornego gruntu było przywrócenie takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wywłaszczeniem. Innymi słowy, ponieważ eliminacja z obrotu prawnego decyzji orzekającej o wywłaszczeniu działała ze skutkiem ex tunc, prowadziła do takiej sytuacji jakby nigdy nie zostało wydane orzeczenie o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należało przyjąć, iż przedmiotowy grunt nie stał się nigdy własnością Skarbu Państwa a zatem nie mógł również stanowić przedmiotu uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu. Wypada w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1606/98 (LEX nr 48156) uwłaszczenie – pod względem przedmiotowym – dotyczyło wyłącznie gruntów państwowych i gminnych i dzień 5 grudnia 1990 r. odnosi się nie tylko do statusu i tytułu ubiegającego się o uwłaszczenie podmiotu, lecz również do stanu własności. Uwłaszczenie bowiem – jeżeli do uwłaszczenia doszło – nastąpiło z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. i stwierdzenie ustawowego skutku, które jest celem postępowania uwłaszczeniowego, w żadnym razie nie może zostać dokonane z pominięciem istniejącego w tym dniu stanu prawnego, tak co do zarządu, jak i co do własności. Jeżeli zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa – chociażby w tym dniu Skarb Państwa dysponował nieruchomością – postępowanie uwłaszczeniowe było bezprzedmiotowe. Jednocześnie w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1547/97 (LEX 44649) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postępowanie uwłaszczeniowe jest zależne od wyniku toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, z mocy którego objęta wywłaszczeniem nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Sąd powtórzył w tym przypadku przytoczoną wyżej tezę, że ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywołuje skutki ex tunc, oznacza to, że Państwo nigdy nie było właścicielem przejętej nieruchomości a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. Taka zatem nieruchomość nie może być przedmiotem uwłaszczenia na podstawie art. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro więc przedmiotowy grunt stanowił w dacie 5 grudnia 1990 r. własność określonych osób fizycznych, to w tych warunkach nie mogło nastąpić nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. To z kolei prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej takie nabycie prawa przez [...] Zakłady [...] w P. rażąco naruszało art. 2 cytowanej wyżej ustawy z 1990 r. W związku z powołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra Budownictwa na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji, trzeba stwierdzić, że trafnie w mierze skarżący przywołał w skardze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98 i OPK 7/98. W uchwale tej Sąd wyjaśnił m. in. relację zachodzącą pomiędzy przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że nie każda decyzja wydana "jedna po drugiej" musi być traktowana jako decyzja zależna. Część bowiem decyzji następujących po wydaniu decyzji pierwszej pozostaje bez zależności od niej rozumianej w ten sposób, że rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej stanowi fakt prawotwórczy w decyzji następnej albo, iż kolejna decyzja nie mogłaby być wydana bez stanu prawnego ukształtowanego decyzją pierwszą. Oczywiście, wprawdzie bez uregulowania stanu prawnego własności gruntu w drodze administracyjnej (wywłaszczenie), nie można było by wydać decyzji uwłaszczeniowej, ale wydanie tej ostatniej decyzji uwarunkowane zostało bezpośrednio nie decyzją o wywłaszczeniu a uchwaleniem ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie był to zatem przypadek decyzji zależnej. Rozporządzenie natomiast cudzą nieruchomością przez decyzję organu administracyjnego w sposób wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej uchwale za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nadmienić wypada, że skład Sądu orzekający w tej sprawie nie był związany poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd orzekający w innym składzie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wyżej wyrażone treści a także uzupełnić materiał dowodowy o dokumentację świadczącą o następstwie prawnym P. S.A. po [...] Zakładach [...] w P., której w aktach sprawy brak. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając skargę z całkowicie uzasadnioną, stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzją poprzedzająca ją naruszają przepis art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także przepisy art. 7,77, 145 § 1 pkt 8 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego powodu – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.